ทำไม Usaid ถึงสำคัญกับสหรัฐฯ ? เมื่อ ‘ทรัมป์’ ทำให้ 'ซอฟต์พาวเวอร์' สำคัญ แขวนอยู่บนเส้นด้าย

ภาพปก: แพทย์สนามในโรงพยาบาลสนามแห่งหนึ่งบริเวณชายแดนไทย-พม่า

ถ่ายเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2566

องค์การเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกา หรือที่รู้จักกันในชื่อ USAID นับเป็นเครื่องมือ ‘ซอฟต์พาวเวอร์' ที่สำคัญที่สุดของสหรัฐฯ ผู้เชี่ยวชาญมองว่า USAID เป็นผู้ให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมที่จำเป็นต่อทั่วโลก สิ่งที่รัฐบาล โดนัลด์ ทรัมป์ กำลังทำอยู่นั้นไม่ได้คำนึงถึงแนวทางในแบบเดียวกัน จึงเสี่ยงที่อนาคตของ USAID จะแขวนอยู่บนเส้นด้าย แต่ก็มีนักวิชาการมองว่าการคว่ำ USAID อาจจะไม่ง่ายอย่างที่ทรัมป์คิด
USAID นั้น ทำให้สหรัฐฯ เป็นผู้ให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาและด้านมนุษยธรรมทั่วโลกมาตั้งแต่ปี 2504 แล้ว องค์กรนี้เป็นผู้นำการประสานงานการโต้ตอบสถานการณ์ฉุกเฉินด้านมนุษยธรรมจำนวนมากและช่วยเสริมสร้างการพัฒนาในต่างชาติ ซึ่งฝ่ายที่สนับสนุนมองว่าการกระทำเช่นนี้ได้เสริมความเข้มแข็งให้กับความมั่นคงในชาติสหรัฐฯ รวมถึงทำให้มีความรู้สึกเป็นมิตรต่อสหรัฐฯ มากขึ้นด้วย
แต่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา USAID ก็เผชิญกับความเสี่ยง ตั้งแต่ช่วงที่โดนัลด์ ทรัมป์ ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ในสมัยแรกก็มีการพยายามตัดงบประมาณ USAID ลง ในตอนนี้ก็เริ่มมีการพยายามเปลี่ยนแปลงแบบยกเครื่องซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของแผนการพิจารณาการให้งบประมาณช่วยเหลือต่างชาติทั้งหมด นอกจากนี้ อีลอน มัสก์ กับ กระทรวงประสิทธิภาพรัฐบาล ก็ตั้งเป้าหมายโจมตี USAID ด้วย
ซึ่งผู้เชี่ยวชาญมองว่าการตัดสินใจของทรัมป์ในการระงับเงินทุนช่วยเหลือต่างชาติชั่วคราวเป็นเวลา 90 วันนั้น ได้ทำลายภาพลักษณ์ความเป็นผู้นำโลกของสหรัฐฯ แล้วก็ทำให้กลุ่มชุมชนที่เปราะบางทั่วโลก รวมถึงประเทศต่างๆ ที่ยังคงมีปัญหา ตกอยู่ภายใต้ความเสี่ยง

ทำไม USAID ถึงมีความสำคัญ

USAID เป็นเสาหลักของ “อำนาจอ่อน” หรือ “ซอฟต์พาวเวอร์” สำหรับสหรัฐฯ มาเป็นเวลา 60 กว่าปีแล้ว และประเทศที่ประสบปัญหาก็อาศัย USAID เป็นแหล่งที่จะช่วยเหลือพวกเขาได้ USAID ยังมีบทบาทสำคัญในการประสานงานเพื่อช่วยเหลือเรื่องฉุกเฉินระดับโลกอีกด้วย เช่น วิกฤตความมั่นคงอาหารโลก

มีกรณีตัวอย่างที่ทาง USAID เคยทำสำเร็จคือการมีส่วนช่วยขจัดโรคฝีดาษ การร่วมแก้ไขปัญหาโรคโปลิโอที่เคยระบาดหนักในยุคนั้น นอกจากนี้ USAID ยังเป็นหน่วยงานสำคัญที่ร่วมจัดตั้ง แผนฉุกเฉินของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาเพื่อบรรเทาปัญหาเอดส์ (PEPFAR) สมัยประธานาธิบดี จอร์จ ดับเบิลยู บุช ปี 2546 ซึ่งมีส่วนในการรักษา บำบัด และป้องกันการระบาดของเชื้อเอชไอวีกับโรคเอดส์ และเมื่อไม่นานมานี้เอง USAID ก็มีบทบาทสำคัญในการช่วยกระจายวัคซีน ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และช่วยเหลือคนงานภาคสาธารณสุขในช่วงการระบาดใหญ่ของ COVID-19

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

จุดกำเนิดของ USAID มาจากคำสั่งพิเศษของประธานาธิบดี จอห์น เอฟ เคนเนดี ในช่วงที่สงครามเย็นกำลังตึงเครียดหนักเมื่อปี 2504 โดยอ้างอิงตามหลักอำนาจหน้าที่ของบัญญัติการช่วยเหลือต่างประเทศปี 2504 ของสหรัฐฯ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อต่อต้านอำนาจอิทธิพลของสหภาพโซเวียตที่มีต่อชาติอื่นๆ ในยุคสมัยนั้น ทำให้เกิดการจัดตั้ง USAID ในฐานะองค์กรอิสระที่มีบทบาทในการจัดหาเงินทุนหลายหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐฯ เพื่อช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในต่างชาติทุกๆ ปี

ในปี 2541 สมัยประธานาธิบดี บิล คลินตัน สภาคองเกรสได้ระบุให้ USAID นับเป็นองค์กรอิสระอย่างเป็นทางการภายใต้ฝ่ายบริหาร ได้รับการเสนอแนะแนวทางนโยบายผ่านทางกระทรวงต่างประเทศ และให้ได้รับงบประมาณจากสภาคองเกรส

USAID จึงไม่ใช่การใช้จ่ายเงินงบประมาณของสหรัฐฯ เพื่อต่างชาติแต่อย่างเดียว แต่มันยังเป็นงบประมาณที่สำคัญกับสหรัฐฯ เองด้วย จากที่มันเป็นเสาหลักของแนวทาง “3D” ของสหรัฐฯ ในเรื่องการต่างประเทศ ได้แก่ ด้านการทูต (Diplomacy), การพัฒนา (Construction), และการป้องกันประเทศ (Protection) จึงมีทั้งการให้ความช่วยเหลือสร้างความร่วมมือเชิงยุทธศาสตร์กับประเทศที่มีความขัดแย้ง มีการแก้ไขปัญหาความยากจน วิกฤตด้านมนุษยธรรม และโรคระบาด รวมถึง ช่วยเหลือพัฒนาเศรษฐกิจให้ประเทศที่กำลังพัฒนาด้วย

สหรัฐฯ ใช้เงินไปกับการช่วยเหลือต่างชาติมากแค่ไหน

มาจนถึงตอนนี้ สหรัฐฯ เป็นประเทศที่บริจาคให้กับการช่วยเหลือนานาชาติมากที่สุดในโลก ในปีงบประมาณที่ 2566 มีการให้งบประมาณช่วยเหลือนานาชาติราวเกือบ 72,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งในจำนวนนี้มีอยู่เกือบร้อยละ 61 เป็นเงินที่มาจาก USAID

สำหรับประเทศอื่นๆ ที่ให้เงินช่วยเหลือนานาชาติรองลงมาจากสหรัฐฯ คือ เยอรมนี, ญี่ปุ่น, สหราชอาณาจักร และฝรั่งเศส ตามลำดับ

อย่างไรก็ตามข้ออ้างที่ว่าการให้งบประมาณกับต่างชาติจะเป็นการเรื่องสิ้นเปลืองนั้น เป็นข้ออ้างที่ฟังไม่ขึ้นเลยสำหรับกรณีของสหรัฐฯ เพราะในหมู่ประเทศรายใหญ่ที่ให้การช่วยเหลือต่างชาตินั้น สหรัฐฯ เป็นประเทศที่ใช้งบช่วยเหลือต่างชาติเทียบอัตราส่วนกับจีดีพีน้อยที่สุดแล้ว คืออยู่ที่ร้อยละ 0.2 ของจีดีพีทั้งหมดของประเทศ เทียบกับเยอรมนีที่ใช้งบประมาณน้อยกว่าในการช่วยเหลือต่างชาติคือ 41,300 ล้านดอลลาร์ เทียบอัตราส่วนจีดีพีประเทศของพวกเขาแล้วอยู่ที่ร้อยละ 0.9 หรือประเทศฝรั่งเศสที่ใช้งบน้อยกว่ามากในการช่วยเหลือต่างชาติอยู่ที่ 15,800 ล้านดอลลาร์ ก็ยังใช้ในอัตราส่วนเทียบกับจีดีพีของประเทศแล้วมากกว่าที่สหรัฐฯ คืออยู่ที่ร้อยละ 0.5 ของจีดีพี

ทำไมรัฐบาลทรัมป์ถึงมุ่งเป้าโจมตี USAID

เมื่อ โดนัลด์ ทรัมป์ เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีในวันแรก เขาก็ออกคำสั่งพิเศษประกาศให้ระงับการให้ทุน USAID กับต่างชาติเป็นเวลา 90 วัน และเรียกร้องให้มีการพิจารณาโครงการช่วยเหลือนานาชาติใหม่หมด โดยคำสั่งของทรัมป์อ้างว่า การให้เงินทุนต่อนานาชาติ “ไปด้วยกันไม่ได้กับผลประโยชน์ของอเมริกัน และในหลายกรณีก็เป็นการขัดกับค่านิยมแบบอเมริกัน” ถึงแม้ว่าจะมีการออกข้อกำหนดละเว้นว่า ยังคงสามารถให้ทุนกับการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมที่เป็นการช่วยชีวิตผู้คนได้อยู่ แต่ทว่าข้อละเว้นนี้ก็ไม่มีการระบุอะไรชัดเจนทำให้ยังคงไม่มีการไหลเวียนของเงินทุนในส่วนนี้อยู่ดี

การระงับกองทุน USAID เช่นนี้ยังส่งผลสะเทือนต่อคนทำงานจำนวนมากทั่วโลก โดยเป็นการบีบให้เกิดการเลย์ออฟพนักงานจำนวนนับหมื่นชีวิตในที่ต่างๆ ของโลก ทำให้เหลือคณะทำงานอยู่แต่ไม่กี่ร้อยคน และมีบางส่วนที่ถูกสั่งพักงาน

ก่อนหน้านี้ในช่วงที่ทรัมป์เป็นประธานาธิบดีสมัยแรก เขาก็เคยพยายามลดงบประมาณ USAID ลงถึงเกือบ 1 ใน 3 แต่สภาคองเกรสก็เคยปฏิเสธแผนการนี้ แต่ในครั้งนี้แผนการควบคุมและลดระดับปฏิบัติการของ USAID ดูจะเป็นไปตามแผน “โครงการ 2025” ที่ตีพิมพ์โดยกลุ่มอนุรักษ์นิยม เฮอร์ริเทจ ฟาวน์เดชัน

มีการตั้งข้อสังเกตอีกว่าพรรครีพับลิกันมีความพยายามจะลดความเป็นอิสระขององค์กร USAID มาเป็นเวลานานแล้ว และในสมัยรัฐบาลทรัมป์ก็มีการพูดถึงเรื่องที่จะให้ USAID ควบรวมไปกับกระทรวงต่างประเทศของสหรัฐฯ จนนำมาซึ่งเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากพรรคเดโมแครต ซึ่งพรรคเดโมแครตมีจุดยืนต้องการให้ USAID ยังคงความเป็นอิสระไว้

ในตอนนี้ มาร์โค รูบิโอ รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศของสหรัฐฯ จากพรรครีพับลิกัน ได้รับตำแหน่งเป็นผู้ดูแล USAID ชั่วคราว เมื่อไม่นานมานี้รูบิโอได้ออกแถลงการณ์ระบุว่า การจะใช้เงินกับโครงการทุกโครงการจาก USAID นั้นต้องตั้งอยู่บนคำถามสามข้อคือ หนึ่ง ทำให้อเมริกาปลอดภัยมากขึ้นหรือไม่ สอง ทำให้อเมริกาเข้มแข็งขึ้นหรือไม่ สาม คือทำให้อเมริกามั่งคั่งขึ้นหรือไม่

แต่ข้ออ้างเหล่านี้ก็ได้รับการตอบคำถามไปแล้ว ทั้งจากการวิเคราะห์ของสื่อและจากผู้เชี่ยวชาญ หรือแม้กระทั่งจากประวัติศาสตร์ของสหรัฐฯ เอง ในเรื่องที่ว่ากองทุนนี้ตั้งขึ้นเพื่อแข่งขันและต่อต้านอิทธิพลของประเทศมหาอำนาจที่เป็นคู่แข่งสหรัฐฯ ทำให้สหรัฐฯ ปลอดภัยและมั่งคั่งมากขึ้นผ่านความร่วมมือด้านการช่วยเหลือ การพัฒนา และการส่งเสริมทางอุดมการณ์ ทำให้สหรัฐฯ ได้แต้มบวกเรื่องภาพลักษณ์และซอฟต์พาวเวอร์

แล้วฝ่ายบริหารจะสั่งปิด USAID ได้จริงหรือ?

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ระบุว่าการที่ทรัมป์พยายามจะใช้อำนาจของตัวเองอย่างเดียวในการปิด USAID นั้นเป็นไปไม่ได้ในทางกฎหมาย เพราะการจะสั่งยุบหรือย้ายหรือควบรวม USAID นั้นจำเป็นต้องผ่านการอนุญาตจากสภาคองเกรสเสียก่อน สำหรับบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูปและปรับโครงสร้างกิจการต่างประเทศปี 2541 ที่ระบุให้ USAID นับเป็นองค์กรอิสระ อาจจะเคยให้อำนาจประธานาธิบดีในการปรับโครงสร้าง USAID ได้เป็นการชั่วคราวแต่อำนาจเฉพาะกาลดังกล่าวนี้ก็หมดอายุไปแล้วตั้งแต่ปี 2542

นอกจากนี้ในกฎหมาย FY 2024 appropriations ของสหรัฐฯ ก็ระบุว่าการจะปรับโครงสร้างหรือปรับรูปแบบใหม่ของ USAID เช่น การลดขนาดองค์กร จะต้องผ่านการปรึกษาหารือและการแจ้งเตือนจากสภาคองเกรสเสียก่อน

การระงับเงินทุน USAID ชั่วคราว ส่งผลลบต่ออิทธิพลของสหรัฐฯ ในเวทีโลก

ผู้เชี่ยวชาญมองว่าแค่การระงับเงินทุนขั่วคราวของ USAID นั้นก็กลายเป็นการระงับโครงการหลายอย่างไปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นโครงการต่อต้านการก่อการร้าย โครงการยับยั้งโรคระบาด โครงการส่งเสริมสาธารณสุข และโครงการอื่นๆ การที่โครงการเหล่านี้ถูกระงับกลายเป็นการทำลายซอฟต์พาวเวอร์ของสหรัฐฯ เพราะโครงการเหล่านี้มีความสำคัญต่อการที่สหรัฐฯ จะเสริมสร้างความร่วมมือกับต่างประเทศ ไปพร้อมๆ กับการต่อต้านอิทธิพลของรัสเซียกับจีน รวมถึงประเทศอื่นๆ ที่เป็นปฏิปักษ์ต่อสหรัฐฯ

อาร์ ไมเคิล ชิฟเฟอร์ อดีตผู้ช่วยผู้จัดการของสำนักงาน USAID เอเชียกล่าวว่า การที่สหรัฐฯ ระงับเงินทุนกลายเป็นการเปิดช่องให้กับจีนในการแผ่ขยายอิทธิพล และรัสเซียก็อาจจะฉวยโอกาสทำอะไรสักอย่าง ในช่วงที่ที่สหรัฐฯ การละเว้นการช่วยเหลือต่างชาติด้วยเช่นกัน

มีอะไรบ้างที่ USAID ให้การช่วยเหลือ

นิตยสาร TIME นำเสนอตัวอย่างสิ่งที่ USAID ให้การช่วยเหลือ หนึ่งในนั้นคือการต่อต้านอิทธิพลรัสเซีย ทาง USAID สนับสนุนการบริหารจัดการและโครงการสื่อในประเทศที่รัสเซียแผ่อิทธิพลอย่างหนัก ซึ่งจะเป็นทั้งการสนับสนุนสื่ออิสระ สนับสนุนความเข้มแข็งของภาครัฐในการต้านทานอิทธิพลต่างชาติของรัสเซีย เพิ่มความแน่นแฟ้นในเรื่องความสัมพันธ์กับสหภาพยุโรป การระงับเงินทุนจะกลายเป็นการปล่อยให้อิทธิพลรัสเซียครอบงำประเทศอย่างอาร์เมเนีย หรือจอร์เจีย ได้ เพราะพวกเขาจะขาดสื่ออิสระที่คอยต่อต้านอิทธิพลเหล่านี้

นอกจากนี้ USAID ยังมีบทบาทในแก้ปัญหายาเสพติดโคเคนในแอฟริกาใต้ ช่วยเหลือให้เด็กผู้หญิงในทวีปแอฟริกาให้ได้รับการศึกษา ได้สวัสดิการอาหารกลางวันฟรี ช่วยแก้ไขปัญหาโรคระบาด ช่วยเหลือสื่อและกลุ่มสิทธิมนุษยชนในพม่าช่วงที่อยู่ตกภายใต้การปกครองโดยกองทัพรัฐประหาร ช่วยเหลือเรื่องการกำจัดกับดักsะเบิดในกัมพูชา รวมถึงช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมกับพลเรือนชาวยูเครนในการอพยพหนีxายจากสงครามยูเครน

เรียบเรียงจาก: