การแถลงนโยบายเป็น พิธีกรรม ที่ทุกรัฐบาลทำกันมายาวนาน ฟังแล

การแถลงนโยบายเป็น ‘พิธีกรรม’ ที่ทุกรัฐบาลทำกันมายาวนาน ฟังแล้วแทบหลับ บางคนอดทนรอดูการอภิปรายหลังจากนั้น แต่หากลองไล่อ่านตั้งแต่ 2475 จะเห็นทั้งวิธีมองปัญหา การจัดลำดับความสำคัญ และวิสัยทัศน์ของผู้นำประเทศในแต่ละยุค

การแถลงนโยบายเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 2475 หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในรัฐบาลแรกของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา (28 มิ.ย.-10 ธ.ค.2475) แม้ไม่ได้แถลงนโยบายต่อสภาโดยตรง แต่ปรากฏเอกสารนโยบายของรัฐบาลแรกแบบสั้นมาก copy-paste หลัก 6 ประการของคณะราษฎร อย่างไรก็ดี รัฐบาลหลังจากนั้นก็เขียนคำแถลงนโยบายกันกระชับ แบ่งเป็นข้อๆ มากบ้างน้อยบ้าง เฉลี่ยแล้วอยู่ที่ 2-5 หน้า ไม่ยืดเยื้อเหมือนปัจจุบัน

จริงๆ แล้วรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดให้รัฐบาลต้องแถลงนโยบาย แต่พระยามโนฯ ทำเพราะต้องการสร้างความเชื่อมั่นต่อรัฐสภา โดยน่าจะรับเอาอิทธิพลจากแบบแผนระบบรัฐสภาสมัยใหม่ของอังกฤษ (Westminster custom) จากปี 2475 ที่เริ่มต้นสร้างธรรมเนียม ก็กลายเป็นข้อบังคับที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญครั้งแรกในฉบับ 2492 หลังจากนั้นแม้ข้อบัญญัติหายไปแต่ธรรมเนียมก็ยังสืบต่อ แม้แต่รัฐบาลจากคณะรัฐประหารก็ยังแถลงนโยบายต่อสภา

พัฒนาการของเรื่องนี้ก็น่าสนใจ สำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร อธิบายไว้ว่า ในรัฐธรรมนูญ 2511 กำหนดให้แถลงนโยบายโดยไม่มีการลงมติไว้วางใจ ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2517 กำหนดให้แถลงนโยบายแล้วต้องขอความไว้วางใจจากสภาด้วย หากไม่ไว้วางใจคือ จบเห่ตั้งแต่ยังไม่เริ่ม

‘การเสียชีวิตทั้งกลมของรัฐบาล’ เคยเกิดขึ้นครั้งหนึ่ง ในปี 2518 รัฐบาลเสนีย์ ปราโมช แถลงนโยบายต่อสภาแล้วปรากฏว่าสภาลงมติไม่ไว้วางใจ! ทำให้รัฐบาลต้องพ้นตำแหน่งไปทั้งคณะ เป็นคร้ังแรกและครั้งเดียวในประวัติศาสตร์ที่ล้มกันตั้งแต่ยังไม่คลอด จากนั้นจึงมีการปรับเปลี่ยนใหม่ ให้มีการแถลงนโยบายแต่ยกเลิกการลงมติไว้วางใจมาจนปัจจุบัน

เว็บไซต์หอสมุดรัฐสภา รวบรวมคำแถลงนโยบายของทุกรัฐบาลไว้ทั้งหมด การไล่ ‘อ่านรัฐบาล’ ผ่านการแถลงนโยบายนั้นสนุกสนาน เราอาจเห็นคาแรคเตอร์ได้ตั้งแต่หน้าปก เช่นในยุคสมัยใกล้ๆ นี้ รัฐบาลอนุทินทั้ง 1 และ 2 ปกจะเป็นสีธงชาติเข้มข้น รัฐบาลแพทองธารเป็นสีม่วงอ่อนสดใส รัฐบาลประยุทธ์เป็นพื้นสีน้ำเงินเข้มทั้งหมด รัฐบาลอภิสิทธิ์เป็นสีม่วงบางๆ รัฐบาลทักษิณเป็นสีขาวธรรมดา เป็นต้น

ในทีนี้จะหยิบยกนโยบายยุคต่างๆ มาเป็นเพียงน้ำจิ้ม เมื่อกวาดตาอ่านเร็วๆ คำแถลงนโยบายรัฐบาลทั้งหลายมักจะเริ่มต้นด้วยการบรรยายสภาพปัญหา ทำให้เราเห็นบริบทสังคมไทยในขณะนั้นได้ชัดเจน

เช่น สมัยที่ปรีดี พนมยงค์ ขึ้นเป็นนายกฯ หลังสงครามโลก 2 ช่วงสั้นๆ ในปี 2489 นั้น คำแถลงนโยบายขึ้นต้นว่า “เพื่อสนองความต้องการของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรส่วนมากที่จะให้ข้าพเจ้ารับใช้ประเทศในยามขับขัน ข้าพเจ้าก็จำเป็นจะต้องปฏิบัติตามความประสงค์ของท่าน” ด้วยบริบทช่วงนั้น การต่างประเทศภายหลังสงครามโลกเป็นสิ่งสำคัญ นโยบายหลายอย่างเป็นสิ่งที่เราอาจจินตนาการไม่ออก เช่น “จะพยายามหาทางเจรจาขอให้สหประชาชาติถอนการยึดเงินของประเทศไทยซึ่งจะเป็นทางให้ประเทศไทยได้เงินมาซื้อของที่จำเป็นให้พลเมือง”

ในยุคจอมพล ป. หนแรก (2481) ไม่มีอารัมภบทใดให้เสียเวลา เข้าเรื่องเลยว่าจะทำอะไรบ้าง โดยภาพรวมแบ่งเป็น 8 ข้อก่อนลงรายละเอียดในด้านต่างๆ อย่างกระชับเช่นกัน  ข้อแรกอ้างอิงถึงหลัก 6 ประการคณะราษฎร ข้อสอง “รัฐบาลนี้จะถือการครองชีพของราษฎรตามควรแก่อัตภาพเป็นหลักสำคัญ และโดยนัยนี้จึงจะพยายามให้ปวงชนชาวสยามมีความรู้ ความชำนาญ และเกิดความนิยมในวิชาชีพ เช่น การเกษตร เหมืองแร่ พาณิชยการ และอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ”

เมื่ออ่าน จอมพล ป. ยุคหลัง (2491) เขาเข้าสู่อำนาจหลังความผันผวนอย่างหนักของการเมือง นักวิชาการหลายคนชี้ว่าพลังก้าวหน้าของคณะราษฎรพ่ายแพ้แก่พลังอนุรักษนิยมโดยสิ้นเชิงหลังรัฐประหาร 2490 คำแถลงก็ดูจะมีจุดเน้นเปลี่ยนไปตามบริบท การศึกษาของประชาชนจากเคยอยู่ในข้อ 2 ก็กลายเป็นข้อ 5 โดยข้อแรกรัฐบาลยืนยันเจตจำนงอันแน่วแน่ที่จะผดุงรักษาระบอบประชาธิปไตย ส่วนข้อสองระบุว่า “รัฐบาลนี้จะเทอดทูนเคารพสักการะองค์พระมหากษัตริย์แห่งพระบรมราชจักรีวงศ์ และจะรักษาราชบัลลังก์ให้มั่นคงอยู่ชั่วนิรันดร”

ยุคสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นรัฐบาลจากรัฐประหารเมื่อปี 2501 คำแถลงนโยบายสะท้อนบริบทในเวลานั้น ด้วยการบอกว่าคณะทหารเข้ามาแก้วิกฤตเพื่อพาชาติเจริญ และจะอยู่สั้นๆ ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญยกร่างเสร็จก็ไป แต่คำว่าสั้นนั้นกินเวลาถึง 4 ปี 10 เดือน ส่วนร่างรัฐธรรมนูญใช้เวลาเขียนอยู่ 9 ปีต่อเนื่องถึงยุคจอมพลถนอม กิตติขจร

“ย่อมเป็นที่เข้าใจกันแล้วว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญจะได้ร่างรัฐธรรมนูญสำหรับการปกครองประเทศขึ้นใหม่ เมื่อร่างเสร็จจนถึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้แล้ว ก็จะได้มีการจัดตั้งรัฐบาลขึ้นใหม่ตามรูปการในรัฐธรรมนูญฉบับนั้นต่อไป รัฐบาลนี้คงจะมีเวลาบริหารประเทศในระยะจำกัด จึงได้วางหลักการในการบริหารประเทศไว้เป็น 2 ประการ…”

“การที่คณะปฏิวัติต้องเข้ายึดอำนาจการปกครองก็ด้วยความปรารถนาอันแรงกล้าที่จะหาวิถีทางอันเหมาะสมในการนำประเทศไปสู่ความเจริญ มิใช่มุ่งหมายแต่เพียงว่าจะให้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล หรือแก้ไขรัฐธรรมนูญปกครองประเทศเสียใหม่เท่านั้น …ดังนั้นรัฐบาลจึงถือว่ามีภาระกิจอันสำคัญยิ่งที่จะต้องรีบปรับปรุงรูปการบริหารประเทศให้เหมาะสม และบรรลุความมุ่งหมายตามที่คณะปฏิวัติได้ตั้งไว้ในชั่วระยะเวลาอันสั้นนี้”

ธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นรัฐบาลหลังจากเพิ่งเกิดเหตุการณ์โศกนาฏกรรม 6 ตุลาคม 2519 สดๆ ร้อนๆ คำแถลงระบุแต่แรกเลยว่า “บัดนี้ คณะรัฐมนตรีซึ่งมีความยึดมั่นในสถาบัน ชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ ได้กำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินเสร็จเรียบร้อยแล้ว จึงขอแถลงเพื่อให้สภาได้ทราบดังต่อไปนี้คือ เพื่อธำรงไว้ซึ่งสถาบันชาติ ศาสนาและพระมหากษัตริย์รัฐบาลนี้จักได้ดำเนินการตามนโยบายต่อไปนี้ (๑) รัฐบาลนี้ถือหลักประหยัดเป็นสำคัญและตระหนักว่า ความมั่นคงของประเทศเป็นรากฐานสำคัญในการเสริมสร้างการพัฒนาทางเศรษฐกิจ …. จะดำเนินการทั้งปวงเพื่อให้กำลังทหารของชาติอยู่ในสภาพพร้อมรบและสามารถขยายได้ยามฉุกเฉิน….”

ข้อต่อๆ มาคือ ป้องกันและปราบปราบคอมมิวนิสต์อย่างจริงจังและเด็ดขาด, ผดุงความเป็นอิสระของผู้พิพากษา ตั้งศาลท้องถิ่น, ยึดมั่นกฎบัตรสหประชาชาติ ส่งเสริมความมั่นคงระหว่างประเทศ ฯลฯ

กระโดดมาที่คณะรัฐประหารรุ่นน้องที่ร่วมประสบการณ์กับผู้อ่าน อย่าง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา รัฐบาลจากรัฐประหาร แถลงนโยบายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราวเมื่อเดือนกันยายน 2557  ตอนหนึ่งในคำแถลงระบุว่า

“การที่รัฐบาลนี้ไม่ได้จัดตั้งขึ้นจากพรรคการเมือง จึงไม่มีนโยบายของพรรคที่ใช้หาเสียงหรือหวังคะแนนประชานิยมมาเป็นฐานทางการเมือง ทุกท่านจึงไม่ต้องวิตกว่าจะมีการนำประเทศเข้าไปผูกพันจนเสียวินัยการคลัง หรือเกิดภาระอนาคต และด้วยความที่มีความเป็นเอกภาพทางนโยบายจึงไม่ต้องวิตกว่าการทำงานในแต่ละกระทรวงจะไม่บูรณาการสอดคล้องหรือพายเรือคนละที สิ่งเหล่านี้น่าจะเป็นพลังอำนาจ หรือเกื้อหนุนให้รัฐบาลทำงานยากในเวลาสั้นได้อย่างราบรื่น”

ส่วนการเรียงลำดับปัญหา ปัญหาเศรษฐกิจที่ทุกรัฐบาลมักหยิบยกเป็นอันดับต้นร่วงไปอยู่อันดับ 6 สำหรับห้าอันดับแรกเป็นดังนี้ 1. การปกป้องและเชิดชูสถาบันพระมหากษัตริย์ 2.การรักษาความมั่นคงของรัฐและการต่างประเทศ 3.การลดความเหลื่อมล้ำของสังคมฯ 4. การศึกษาและเรียนรู้ฯ 5. การยกระดับคุณภาพบริหารด้านสาธารณสุข

ทีนี้หันดูรัฐบาลพลเรือนร่วมสมัยบ้าง หากจะหยิบยกมาสักอันคงต้องเลือก ‘ทักษิณ ชินวัตร’ เพราะแม้ศัตรูคู่อาฆาตบางส่วนยังยอมรับในความริเริ่มด้านนโยบาย และเป็นรัฐบาลแรกที่อยู่ครบวาระ ได้รับเลือกตั้งเป็นสมัยที่ 2 ก่อนถูกรัฐประหาร ต้องกล่าวด้วยว่ารัฐบาลทักษิณนับเป็นรัฐบาลแรกที่เกิดภายใต้ระบบเลือกตั้งใหม่ของรัฐธรรมนูญ 2540

คำแถลงนโยบายสมัยแรกตอนหนึ่งระบุว่า “ภารกิจเร่งด่วนและสำคัญยิ่งของรัฐบาล คือ การเร่งแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ ปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตของระบบเศรษฐกิจ การบริหาร สังคมและการเมือง โดยจะต้องดำเนินการไปพร้อมกัน เพื่อให้สามารถแก้ปัญหาได้ทันการณ์ โดยปัญหามี ๒ ส่วน คือ ๑. หยุดการหดตัวของเศรษฐกิจ ที่กำลังก่อปัญหาทางสังคมให้กับประเทศ ๒. การแก้ไขและปรับเปลี่ยนโครงสร้างใหม่ให้กับระบบเศรษฐกิจ และสังคม ไปสู่ ความมีเสถียรภาพ และความมั่นคงอันยั่งยืนของประเทศชาติ”

ส่วนนโยบายเร่งด่วน  ประกอบด้วย 1.พักชำระหนี้เกษตรกร 3 ปี 2.ตั้งกองทุนหมู่บ้าน 3.ตั้งธนาคารประชาชน 4.ตั้งธนาคาร SMEs 5. ตั้งบรรษัทกลางบริหารสินทรัพย์ 6. พัฒนารัฐวิสาหกิจ 7.สร้างหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า

นอกจากนี้ประเด็นความมั่นคงยังไปอยู่ท้ายๆ เน้นเรื่องเศรษฐกิจเป็นหลัก อย่างไรก็ดี การแถลงนโยบายของทักษิณทั้งสองสมัยมีแตกต่างกันในการจัดน้ำหนักปัญหารวมถึงวิธีการขับเคลื่อน

รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เข้าสู่อำนาจในปี 2551 ซึ่งในช่วงเวลานั้นสงครามเสื้อสีก่อตัวเข้มข้น ม็อบการเมืองหนักหน่วง บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในการกำหนดโฉมหน้าการเมืองปรากฏชัดผ่านการยุบพรรคและเด้งนายกฯ 2 คนพ้นตำแหน่งติดๆ กัน สมัคร สุนทรเวช, สมชาย วงสวัสดิ์

คำแถลงนโยบายอธิบายภาวะแตกแยกหนักของสังคมไทยประกอบกับความกดดันจากเศรษฐกิจโลก ทำให้เศรษฐกิจไทยชะลอตัวอย่างเห็นได้ชัด สำหรับหลักใหญ่ของรัฐบาลนี้กำหนดไว้ 4 ประการสรุปความได้ว่า 1.ปกป้องสถาบัน ป้องกันมิให้มีการล่วงละเมิดพระบรมเดชานุภาพ 2.สร้างความปรองดองสมานฉันท์บนพื้นฐานของความถูกต้อง ยุติธรรม 3.ฟื้นฟูเศรษฐกิจ 4. พัฒนาประชาธิปไตยให้มั่นคง

สำหรับนโยบายเร่งด่วนช่วง 1 ปีแรกแบ่งออกเป็นหลายด้าน แต่หากยกตัวอย่างเป็นตัวนโยบายรูปธรรมชัดๆ จะมีดังนี้  จัดตั้งสำนักงานบริหารราชการจังหวัดชายแดนใต้เป็นการถาวร, จัดทำแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะสั้น,​ ฝึกอบรมแรงงานที่ว่างงานประมาณ 5 แสนคน, โครงการสานฝันแรงงานคืนถิ่น และให้แรงงานนอกภาคเกษตรเข้าถึงแหล่งเงินทุน, ขยายเพดานกู้ยืมจากกองทุนผู้สูงอายุเป็น 30,000 ต่อราย, ประกันราคาพืชผลการเกษตร, ตั้งสภาเกษตรกรแห่งชาติ, เรียนฟรี 15 ปี, จัดตั้งคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.)

รัฐบาลล่าสุดของอนุทิน ชาญวีรกูล จะมีการแถลงนโยบายในวันที่ 9 เมษายนนี้ รอบแรกนั้นอนุทินได้เป็น ‘นายกฯ ส้มหล่น’ ช่วงสั้นๆ ในคำแถลงนโยบายครั้งนั้นมีการระบุอย่างชัดเจนว่าจะทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งก็ได้ดำเนินการไปแล้ว และผลคือประชาชนเห็นชอบ แต่เมื่อได้เป็นรัฐบาลรอบ 2 ซึ่งพรรคภูมิใจไทยชนะเลือกตั้งอย่างพลิกความคาดหมาย (ส่วนระบบการนับ-รายงานคะแนนยังเป็นประเด็นที่ถูกตั้งคำถาม) ในคำแถลงนโยบายกลับกล่าวถึงการเดินหน้าต่อเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญสั้นมาก มีอยู่ประโยคเดียวในย่อหน้าที่กล่าวถึงเรื่องต่างๆ มัดรวมกันไว้มากมาย

“รวมทั้งการจัดทําประชามติรับฟังเสียงของพี่น้องประชาชนเพื่อนําไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญตามขั้นตอนที่ถูกต้อง” –  จบ

สิ่งที่ชัดเจนกลับเป็นเรื่องของ MoU44 ในข้อพิพาทไทย-กัมพูชา แถลงนโยบายรอบแรกบอกว่าจะมีการจัดทำประชามติเพื่อยกเลิกข้อตกลงนี้ ส่วนรอบล่าสุด บอกว่า จะเร่งศึกษาแนวทางการยกเลิก MoU 2544 ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว

ในคำแถลงนโยบายล่าสุด มีการพูดถึงปัญหาตะวันออกกลางที่ส่งผลต่อราคาน้ำมันไว้ตั้งแต่เริ่มต้นเรื่อง พร้อมระบุว่าเมื่อเป็นรัฐบาล ‘เต็มตัว’ จะแก้ปัญหาดังนี้ เร่งทำ พ.ร.บ.โอนงบประมาณฯ ให้แล้วเสร็จจะได้มีเงินรองรับสถานการณ์ฉุกเฉินข้างหน้า, เยียวยาประชาชนกลุ่มเปราะบาง, เยียวยาผู้ค้า, จูงใจให้บริษัทต่างชาติตั้งสํานักงานในไทย, เพิ่มตลาดส่งออกเกษตรและอาหารแปรรูปให้เป็น “ศูนย์กลางความมั่นคงอาหารโลก, เตรียมปรับลดรายจ่ายหน่วยงานในร่างงบประมาณปี 70

นอกจากนั้นเป็นการบรรยายในด้านต่างๆ ด้วยถ้อยคำค่อนข้างกว้าง ส่วนรูปธรรมที่น่าสนใจอีกอันหนึ่งเห็นจะเป็นการต่อยอดจากรัฐบาลก่อนๆ ในความพยายามปฏิรูปการเกณฑ์ทหาร

“​​รัฐบาลจะดําเนินโครงการทหารอาสา ๑๐๐,๐๐๐ อัตรา โดยเปิดรับสมัครชายไทยเข้ารับราชการทหารในรูปแบบสัญญาจ้าง ๔ ปี มีค่าตอบแทน และระบบประเมินผลที่ชัดเจน ผู้ผ่านการประเมินจะมีโอกาสศึกษาต่อในโรงเรียนนายสิบ…”

อย่างไรก็ดี ในการพยายามจะฟื้นเศรษฐกิจอันหนักหนาสาหัสนี้ รัฐบาลอนุทินน่าจะมุ่งเน้นไปที่การใช้เทคโนโลยีมาช่วยทำงานด้านต่างๆ  เพราะใน 19 หน้าที่บรรยายสิ่งที่จะทำนั้น มีคำว่า ‘AI’ ปรากฏอยู่ 11 ครั้ง มีคำว่า ‘ดิจิทัล’ ปรากฏอยู่ 19 ครั้ง ดังนั้นนอกจาก ‘3 รัฐมนตรีคนนอก’ ความหวังอีกส่วนน่าจะอยู่ที่รัฐมนตรีกระทรวงดิจิทัลฯ ที่ชื่อ ไชยชนก ชิดชอบ ด้วยกระมัง