เมื่อ 10 ก.พ. 2569 อนุทิน ชาญวีรกูล อนุทิน ย้ำว่าการคงบันทึก

เมื่อ 10 ก.พ. 2569 อนุทิน ชาญวีรกูล

อนุทิน ย้ำว่าการคงบันทึกความเข้าใจนี้ไว้ ไม่ได้นำไปสู่ความคืบหน้าในประเด็นใดๆ จึงไม่เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติ แต่การยกเลิกต้องทำอย่างถูกต้องตามกระบวนการกฎหมาย โดยสั่งให้กระทรวงการต่างประเทศ และกระทรวงกลาโหม ศึกษาทางออกและแนวทางที่เหมาะสม โดยยึดผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ

หลายคนอาจเริ่มสงสัยว่า MOU44 คืออะไร และทำไมอนุทินถึงต้องการยกเลิกข้อตกลงร่วมกับกัมพูชาฉบับนี้ ประชาไทชวนย้อนรอยปมพิพาทกัมพูชาและไทย MOU44 คืออะไร มีความสำคัญอย่างไร และทำไมบางส่วนถึงอยากยกเลิก และบางส่วนถึงอยากให้มีการเก็บเอาไว้ ดราม่าเรื่อง “เกาะกูด” และยกเลิก MOU44 ทำให้ไทยต้องขึ้นศาลโลกหรือไม่

ย้อนรอยข้อพิพาท MOU44

ย้อนรอยข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชา เริ่มหลังจากเมื่อปี 2501 เมื่อรัฐบาลไทย นำโดย จอมพลถนอม กิตติขจร ได้ลงนามรับสัตยาบันในอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเล พ.ศ. 2501 (Geneva Conventions on the Law of the Sea) หรือบางคนจะเรียนอนุสัญญาฉบับนี้ว่า “UNCLOS 1958” มีจำนวน 4 ฉบับ ประกอบด้วย

1. อนุสัญญาว่าด้วยทะเลอาณาเขตและเขตต่อเนื่อง
2. อนุสัญญาว่าด้วยทะเลหลวง
3. อนุสัญญาว่าด้วยไหล่ทวีป
4. อนุสัญญาว่าด้วยการประมงและการอนุรักษ์ทรัพยากรมีชีวิตในทะเลหลวง

การเกิดขึ้นของอนุสัญญา “UNCLOS 1958” เพื่อจัดระบบระเบียบการใช้ประโยชน์ในทะเล และเป็นกฎหมายแรกที่วางกรอบอาณาเขตทางทะเล ทั้งในส่วนของทะเลอาณาเขตและเขตต่อเนื่อง ทะเลหลวง และไหล่ทวีป

อย่างไรก็ดี ตัวอนุสัญญาของกรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทางทะเลฉบับนี้ ภายหลังจะอนุวัฒน์ไปเป็นอนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (หรือ พ.ศ. 2525) หรือที่เราเรียกว่า “UNCLOS 1982” ซึ่งจะมีการเพิ่มเรื่องแนวคิดเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) และมีการกำหนดความกว้างของไหล่ทวีปใหม่อีกครั้ง ซึ่งผู้อ่านจะได้ทำความรู้จักอาณาเขตทางทะเลรูปแบบต่างๆ ในหัวข้อถัดไป

กลับมาที่บริบทของไทยและกัมพูชา ประเทศไทยประกาศรับสัตยาบันในอนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเล ในปี 2511 และในระหว่างปี 2511-2514 ประเทศไทยมีการประกาศเส้นฐาน และทะเลอาณาเขต

ในเรื่องข้อพิพาท ไทยและกัมพูชาเคยมีการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลครั้งแรกในปี 2513 จนกระทั่งในปี 2515 และ 2516 เกิดปัญหาการอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเล โดยกัมพูชาได้ประกาศเส้นฐานตรง ทะเลอาณาเขต และไหล่ทวีปในอ่าวไทย (ชายฝั่งตะวันออกของกัมพูชาติดอ่าวไทย)

ต่อมา ประเทศไทยที่ไม่ยอมรับเส้นไหล่ทวีปของประเทศกัมพูชา และในปี 2516 ก็ได้ประกาศอ้างสิทธิไหล่ทวีปเช่นเดียวกัน ทำให้เกิดการอ้างสิทธิพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (Overlapping Claims Situation – OCA) เนื้อที่ประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร (ตำรวจกม.) และทั้ง 2 ประเทศต้องมาหารือหาร่วมกันว่าจะแบ่งเขตทางทะเลร่วมกันอย่างไร

ปัญหาส่วนหนึ่งมาจากข้อจำกัดสภาพพื้นที่ของอ่าวไทยที่ไม่ได้ใหญ่มากนัก โดยขนาดของอ่าวไทยความกว้างตั้งแต่ชายฝั่งไทย จนถึงกัมพูชา/เวียดนาม ไม่เกิน 400 ไมล์ทะเล (หรือเท่ากับ 470.8 กิโลเมตร) เมื่อพื้นที่อ่าวไทยไม่ได้มีความกว้างมากนัก และทั้ง 2 ประเทศใช้สิทธิอ้างอาณาเขตทางทะเล หรือไหล่ทวีปตามหลักกฎหมายสากล (อย่างเต็มที่) จึงทำให้เกิดการทับซ้อนกันของพื้นที่ทางทะเล และต้องมาเจรจาร่วมกันเพื่อหาจุดลงตัว

หมายเหตุ : 1 ไมล์ทะเล เท่ากับ 1.852 กิโลเมตร

สำหรับพื้นที่ที่เป็นข้อพิพาทอ้างสิทธิพื้นที่ทางทะเลระหว่างไทย-กัมพูชา มีเนื้อที่ประมาณ 26,000 ตารางกิโลเมตร สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ส่วน ได้แก่

1. พื้นที่พิพาทที่ต้องแบ่งเขตทางทะเลอาณาเขต (Situation to be delimited) เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ เนื้อที่ 10,000 ตารางกิโลเมตร
2. พื้นที่ทับซ้อนไหล่ทวีป-เขตเศรษฐกิจจำเพาะ ใต้เส้นละติจูดที่ 11 องศาเหนือ เกี่ยวข้องกับแสวงหาประโยชน์ในทรัพยากรใต้ทะเล เนื้อที่ 16,000 ตารางกิโลเมตร โดยเราจะเรียกส่วนนี้ว่าเขตพัฒนาเศษฐกิจร่วมกัน หรือ Joint Style Situation – JDA

รูปที่ 1 ภาพพื้นที่พิพาทในทะเลอ่าวไทย (ที่มา ช่องยูทูบ TPTV) โดยเส้นที่ระบุในแผนที่ 11 องศา E (ตามหลักต้องเขียนว่า N ที่แปลว่าเหนือ) คือละติจูด 11 องศาเหนือ

คำศัพท์ว่าด้วย ทะเลอาณาเขต-เขตเศรษฐกิจจำเพาะ-ไหล่ทวีปคืออะไร

ชวนมาทำความเข้าใจเรื่องประเภทเขตทางทะเลตามกฎหมายระหว่างประเทศกันสักนิด เพื่อให้เข้าใจข้อพิพาทมากขึ้น

ปัจจุบัน อาณาเขตทางทะเลจะถูกกำหนดภายใต้อนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ปี พ.ศ. 2525 (UNCLOS 1982) ซึ่งเป็นเสมือนกติการะดับสากลในการให้รัฐชายฝั่งมีสิทธิใช้ประโยชน์จากพื้นที่ท้องทะเลอย่างเหมาะสม ไปจนถึงการจัดการปัญหาประเด็นข้อพิพาท

โดยอนุสัญญา “UNCLOS 1982” กำหนดให้อาณาเขตทางทะเล (Maritime zone) มีองค์ประกอบด้วยกัน ดังนี้

1. เส้นฐาน (Baseline) – สามารถแบ่งออกมาเป็น 2 รูปแบบ คือ “เส้นฐานปกติ” และ “เส้นฐานตรง”
   1. เส้นฐานปกติ (Fashioned Baseline) คือเส้นที่วัดตามชายฝั่งทะเล โดยดูตอนน้ำลดลงต่ำสุด
   2. เส้นฐานตรง (Strait Baseline) คือ เส้นที่เชื่อมต่อกันระหว่างเกาะ โดยจะลากเส้นตามความเหมาะสมมากที่สุด ซึ่งในไทยจะมีด้วยกัน 4 แห่ง ได้แก่

• แหลมลิงถึงพรมแดนไทย-กัมพูชา
• แหลมใหญ่ถึงแหลมหน้าถ้ำ
• เกาะจังหวัดภูเก็ต ถึงพรมแดนไทย-มาเลเซีย
• เกาะกงออก พรมแดนไทย-มาเลเซีย

ทั้งนี้ การวัดทะเลอาณาเขต ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) จะต้องเริ่มจากเส้นฐานก่อน เป็นลำดับแรก

1. น่านน้ำภายใน คือ พื้นที่ที่อยู่ภายในเส้นฐานตรง

รูปที่ 2: ดูภาพประกอบเพื่อความเข้าใจ เส้นฐานปกติคือ “เส้นทึบ” ขณะที่เส้นฐานตรง คือ “เส้นประ”

1. จากเส้นฐานตรง ยาวออกไป 12 ไมล์ทะเล (22 กม.) เรียกว่า “ทะเลอาณาเขต”

   พื้นที่น่านน้ำภายใน จนถึง ทะเลอาณาเขต ถือเป็นพื้นที่ที่ไทยมีอำนาจอธิปไตยโดยสมบูรณ์ คล้ายกับเขตแดนทางบก

2. จาก “ทะเลอาณาเขต” ลากออกไปอีก 12 ไมล์ทะเล (22 กม.) พื้นที่ดังกล่าวจะเรียกว่า “เขตต่อเนื่อง” (Contiguous Zone) – รัฐชายฝั่งจะไม่มีอำนาจโดยสมบูรณ์ แต่ยังมีสิทธิและอำนาจบางประการ เช่น การเก็บภาษีศุลกากร การตรวจคนเข้าเมือง การดูแลด้านสาธารณสุข การดูแลอนุรักษ์พันธุ์สัตว์น้ำ หรือโบราณสถานและโบราณวัตถุที่อยู่ในเขตดังกล่าว

3. เส้นต่อมา คือ เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) คือเขตที่ลากออกจากเส้นฐานตรง หรือเส้นฐานปกติ ออกไปอีกไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล ซึ่งรัฐชายฝั่งสามารถใช้ทรัพยากรทั้งในน้ำ (มวลน้ำ) พื้นท้องทะเล (Seabed) และพื้นดินใต้ท้องทะเล (Subsoil) เช่น การเดินเรือ การสร้างสิ่งปลูกสร้างกลางทะเล การทำประมง หรือทำงานอนุรักษ์พันธุ์สัตว์น้ำ เป็นต้น

   เขตเศรษฐกิจจำเพาะเป็นสิทธิของรัฐชายฝั่งในการสร้างหรืออนุญาตให้มีการก่อสร้าง ควบคุมการสร้างเกาะเทียม รวมถึงการสร้างสิ่งก่อสร้างเพื่อใช้ประโยชน์จากเขตเศรษฐกิจจำเพาะได้

   อย่างไรก็ดี รัฐอื่นๆ ยังคงมีเสรีภาพที่จะเดินเรือ บินผ่าน หรือวางสายเคเบิลหรือท่อใต้ทะเลได้

4. เส้นไหล่ทวีป (Continental Shelf) – เส้นไหล่ทวีปจะลากจาก ‘เส้นฐาน’ ออกไปได้ไม่เกิน 200 ไมล์ทะเล (370.4 กม.) หรือบางกรณีสามารถลากเส้นไหล่ทวีปได้สูงสุด 350 ไมล์ทะเล (648.2 กม.) หากพิสูจน์ได้ว่าผืนดินใต้ทะเล เป็น “ส่วนต่อธรรมชาติ” มาจากผืนดินของรัฐชายฝั่ง

   การใช้ประโยชน์จากไหล่ทวีปจะเกี่ยวข้องกับทรัพยากรใต้ดินของพื้นทะเล โดยรัฐชายฝั่งมีสิทธิแสวงหาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติภายในไหล่ทวีป โดยเฉพาะการสำรวจและขุดแร่ทรัพยากรต่างๆ ที่อยู่ใต้ดินของพื้นทะเล

   นอกจากนี้ อาณาเขตไหล่ทวีป เป็นสิทธิของรัฐชายฝั่งเจ้าของเพียงผู้เดียว รัฐอื่นจะมาใช้โดยไม่ได้รับความยินยอมจากรัฐเจ้าของไม่ได้

ภาพประกอบอาณาเขตทางทะเลแนวตั้ง (ที่มา: ความแตกต่างระหว่างไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ จากวารสารวิชาการโรงเรียนนายเรือด้านสังคมศาสตร์ มนุษยศาสตร์ และศึกษาศาสตร์ ปีที่ 10 ฉบับที่ 1 (มกราคม-ธันวาคม 2566))

ภาพจากเว็บไซต์กรมอุทกศาสตร์ https://www.hydro.navy.mi.th/webkm62/pdf/km_hydro_62_r.pdf

1. ทะเลหลวง คือพื้นที่ที่ไม่ได้อยู่ในทะเลอาณาเขต และน่านน้ำภายใน หรือพูดง่ายๆ ก็คือ อยู่นอกอำนาจรัฐชายฝั่ง

โดยสรุปหากพิจารณาจากหลักเกณฑ์การอ้างสิทธิเหนือพื้นที่ไหล่ทวีป ประกอบกับขนาดความยาวชายฝั่งจากฝั่งไทย-กัมพูชา จะเห็นได้ว่าหากประเทศไทย-กัมพูชาประกาศใช้สิทธิอ้างเขตไหล่ทวีปกันและเขตเศรษฐกิจจำเพาะแบบเต็มพิกัด ไม่พ้นจะต้องกลายเป็นพื้นที่ทับซ้อนจากการที่ต่างฝ่ายต่างลากเส้นเข้ามา

MOU44 คืออะไร

แม้มีการเจรจาเรื่องข้อพิพาทหลายครั้งโดยเฉพาะหลังยุคสงครามเย็น แต่ปัญหายังคงคาราคาซังจนกระทั่งมีความคืบหน้าในสมัยนายกฯ ทักษิณ ชินวัตร เมื่อปี 2544 โดยทั้งไทย-กัมพูชา ได้มีการลงนามในบันทึกความเข้าใจระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือเรียกชื่อเล่นว่า “MOU44”

MOU44 เป็นเสมือนกรอบและกลไกการเจรจาระหว่างไทย-กัมพูชา ในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเล และการจัดสรรและพัฒนาระบบอุตสาหกรรมทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกัน โดยสถานะของ MOU44 (รวมถึง MOU43 ว่าด้วยกรอบการเจรจาเขตแดนทางบกกับกัมพูชาด้วย) เป็น “สนธิสัญญา” ตามอนุสัญญากรุงเวียนนา มีผลให้ทั้ง 2 ประเทศต้องปฏิบัติตามร่วมกันโดยสุจริต

MOU44 กำหนดว่า ทั้ง 2 ประเทศจะต้องตั้งเจ้าหน้าที่และผู้เชี่ยวชาญเข้ามาเป็น “คณะกรรมการเทคนิคร่วม” (Joint Technical Committee – JTC) เพื่อมาเจรจาหาจุดลงร่วมกันใน 2 เรื่องหลักก็คือ

1. ต้องมาหารือร่วมกันในการแบ่งอาณาเขตทางทะเล ไม่ว่าจะเป็น ทะเลอาณาเขต ไหล่ทวีป และเขต EEZ ที่ต่างฝ่ายต่างอ้างสิทธิกัน บนหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งก็คือพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล เหนือเส้น 11 องศาเหนือ
2. การหารือการพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในพื้นที่ทับซ้อนไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) ร่วมกัน ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ

หมายเหตุ : ภายในเอกสาร MOU44 มีทั้งหมด 5 ข้อด้วยกัน ประกอบด้วย

1. แสดงเจตนารมณ์ในการทำ “ข้อตกลงชั่วคราว” ในเรื่องพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน
2. แสดงเจตนารมณ์เร่งเจรจาในการทำความตกลง 2 เรื่องพร้อมกัน “โดยไม่อาจแยกจากกันได้” คือ

2.1 ความตกลงเเรื่องการพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกัน

2.2 ความตกลงเรื่องการแบ่งเขต “ทะเลอาณาเขต” ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจจำเพาะ

1. ตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค (JTC) เพื่อเจรจายกร่างข้อตกลงตามข้อ 2
2. กำหนดให้คณะกรรมการร่วมฯ ต้องประชุมอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว
3. ยืนยันว่าการทำ MOU44 และการดำเนินการภายใต้ MOU ฉบับนี้จะไม่กระทบต่อสิทธิทางทะเลของไทยและกัมพูชา จนกว่าความตกลงเพื่อแบ่งเขตเริ่มมีผลบังคับใช้

ในหนังสือเรื่อง “กฎหมายและผลประโยชน์ของไทยในอ่าวไทย: กรณีศึกษาบันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชาเรื่องการเจรจาสิทธิในอ่าวไทย” เขียนโดย สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศไทย และเป็นผู้ลงนามใน MOU44 ระบุว่าการให้เจรจาเรื่องการอ้างสิทธิพื้นที่ทับซ้อน และการเจรจาเรื่องผลประโยชน์การพัฒนาปิโตรเลียม ต้องทำพร้อมกัน เนื่องจากต้องการใช้ประโยชน์จากความต้องการปิโตรเลียมของกัมพูชา ผลักดันให้เกิดการแบ่งอาณาเขตทางทะเลโดยเร็ว

นอกจากนี้ ส่วนของเอกสารแนบท้าย MOU44 จะมี ‘แผนผัง’ เพื่อระบุพื้นที่ที่ต้องแบ่งเขตร่วมกันระหว่างไทย-กัมพูชา ซึ่งจากการคุยกับแหล่งข่าวนักวิชาการแล้ว เขาระบุว่า “แผนผัง” ดังกล่าวไม่ได้มีลักษณะเป็น “แผนที่” และไม่ได้เป็นการรับรองเส้นเขตแดนทางทะเลที่แต่ละฝ่ายอ้างสิทธิกัน

แผงผังแนบท้ายเอกสาร MOU44 (ที่มา: หนังสือ “ควรบอกเลิกบันทึกความเข้าใจ พ.ศ. 2544 (MOU 2544) เกี่ยวกับเขตทางทะเลระหว่างไทย-กัมพูชาหรือไม่”) โดยที่ประชาไทมีการเน้นเส้นเพิ่มเติม

ดรามาเสียดินแดน “เกาะกูด” ?

ย้อนไปในปี 2567 หลังแพทองธาร ชินวัตร ได้เป็นนายกรัฐมนตรี คนที่ 31 รัฐบาลได้มีแนวนโยบายสำคัญที่จะไปเจรจากับประเทศกัมพูชาตามข้อตกลง MOU44 เพื่อนำทรัพยากรธรรมชาติ และก๊าซปิโตรเลียม ขึ้นมาใช้ประโยชน์ และเพื่อเอามาลดราคาพลังงานภายในประเทศ

อย่างไรก็ดี ความพยายามนี้ก็ถูกต่อต้านโดย ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ประธานด้านวิชาการพรรค พปชร. ซึ่งออกมาแถลงต่อสื่อมวลชนที่รัฐสภา เมื่อ 27 ต.ค. 2567 ประกาศปกป้องอธิปไตยของประเทศไทย และเปิดให้ สส.ลงชื่อระงับการเจรจาภายใต้กรอบ MOU44 เพราะแผนผังแนบท้ายของ MOU44 ที่ลากเส้นผ่านเกาะกูด ถือว่าขัดกับสนธิสัญญาที่สยามทำไว้กับอินโดจีน (ฝรั่งเศส) ที่ให้เกาะกูดกับไทย เมื่อปี 2450 จึงมองว่า MOU44 ทั้งฉบับมีสถานะผิดกฎหมาย และอาจทำให้ไทยเสียดินแดน

อย่างไรก็ตาม นพดล อินนา สมาชิกวุฒิสภา และฐานะประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาข้อดีข้อเสียการยกเลิก MOU 2543 และ MOU 2544 เพื่อแก้ไขปัญหาชายแดนไทย-กัมพูชา วุฒิสภา ยืนยันว่า เกาะกูดเป็นของไทยแน่นอน โดยยกหลักฐานหนังสือสัญญาระหว่างสยาม-อินโดจีน (ฝรั่งเศส) ซึ่งในหนังสือสัญญาฉบับดังกล่าวที่ไทยทำไว้กับฝรั่งเศสเมื่อปี 2450 ระบุว่า สยามได้แลกดินแดนกับฝรั่งเศส โดยมอบดินแดนเมืองศรีโสภณ เสียมราฐ และพระตะบอง ขณะที่ฝรั่งเศส ได้มอบดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง และเมืองตราดกับเกาะทั้งหลาย ตั้งแต่แหลมสิงห์ลงไปจนถึงเกาะกูด ให้กับสยาม หากพิจารณาจากหลักฐานทางประวัติศาสตร์ข้างต้น หมายความว่าเกาะกูดเป็นของไทยตั้งแต่ปลายสมัยรัชกาลที่ 5 เมื่อปี 2450 เป็นต้นมา

เช่นเดียวกับ สุรเกียรติ์ เสถียรไทย อดีต รมว.กระทรวงการต่างประเทศ และเป็นคนลงนามใน MOU44 ยืนยันว่าการอ้างสิทธิพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (OCA) ไม่เกี่ยวกับเกาะกูด เนื่องจากเรามีสัญญาสยาม-อินโดจีน (ฝรั่งเศส) เมื่อปี 2450 ยืนยันอยู่แล้วว่าเกาะกูดเป็นของไทย

นอกจากประเด็นดังกล่าว อัครพงษ์ ค่ำคูณ อาจารย์จากวิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ ให้ความเห็นว่า พื้นที่เกาะกูดเป็นของไทย ตามหลักการครอบครองอย่างสมบูรณ์ หรือ Effective Occupation กล่าวคือนับตั้งแต่ปี 2450 จนถึงปัจจุบัน (17 ก.พ.) รวมระยะเวลา 119 ปี ได้มีคนไทยเข้าไปอาศัยเป็นจำนวนมาก และในระหว่างนี้ทางกัมพูชาไม่เคยมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์เหนือเกาะกูดแต่อย่างใด

ฝ่ายที่เก็บและฝ่ายที่ฉีก มอง MOU44 อย่างไร

ฝ่ายที่มองว่าควรฉีก MOU44

เบื้องต้น หากพินิจพิเคราะห์จาก MOU44 จะพบว่าสนธิสัญญาฉบับนี้เป็นเสมือนกรอบกลไกให้ทั้งไทย-กัมพูชา มาเจรจาแบ่งเส้นเขตแดนทางทะเล และไหล่ทวีป รวมถึงพัฒนาอุตสาหกรรมการใช้ปิโตรเลียม ในพื้นที่ทับซ้อนร่วมกัน แต่ทำไมปัจจุบัน ยังมีคนอยากจะให้ยกเลิก MOU ฉบับดังกล่าว

ตัวตั้งตัวตีกลุ่มคนที่อยากจะยกเลิก MOU44 คือ นพดล อินนา สมาชิกวุฒิสภา และนั่งเก้าอี้ ปธ.กมธ. พิจารณาศึกษาข้อดีข้อเสียการยกเลิก MOU 2543 และ MOU 2544 เพื่อแก้ไขปัญหาชายแดนไทย – กัมพูชา ของวุฒิสภา เบื้องต้น เขามองว่า อยากให้มีการยกเลิก MOU44 ด้วยเหตุผลโดยคร่าว 3 ประการคือ

1. กัมพูชามีการละเมิดสัญญาอย่างร้ายแรง และชัดเจน เนื่องมีการลากเส้นอ้างสิทธิเขตแดนทางทะเลไม่เป็นไปตามมาตรฐานกฎหมายสากล

อ้างอิงจากหนังสือ “ควรบอกเลิกบันทึกความเข้าใจ พ.ศ. 2544 (MOU 2544) เกี่ยวกับเขตทางทะเลระหว่างไทย-กัมพูชาหรือไม่” เขียนโดย อดีต สว.ประจิตต์ ระบุว่า การลากเส้นอ้างสิทธิพื้นที่ทางทะเลของกัมพูชา มีปัญหา 2 ประเด็น คือ

• กัมพูชา ลากเส้น “ทะเลอาณาเขต” จากหมุดเขตแดนทางบก หมายเลข 73 ไปถึงจุดสูงสุดของเกาะกูด
• กัมพูชา ลากเส้น “ไหล่ทวีป” ผ่าเกาะกูด ประมาณครึ่งหนึ่ง ออกไปในอ่าวไทย

ทางนพดล มองว่า การลากเส้นของกัมพูชาที่ไม่ได้เป็นไปตามหลักกฎหมายทางทะเลระดับสากล เพราะ “เกาะกูด” เป็นของไทย และมีอาณาเขตทางทะเลของไทย กัมพูชาจะไม่สามารถลากเส้นทะเลอาณาเขต และไหล่ทวีป ผ่านพื้นที่อธิปไตยของประเทศอื่นได้

กลุ่มที่ต่อต้าน MOU44 จะมีมุมมองด้วยว่า ถ้าเราไปเจรจาร่วมกับกัมพูชา ภายใต้กรอบ MOU44 จะถือว่าเป็นการยอมรับเส้นทะเลอาณาเขต และไหล่ทวีป ที่ลากอย่างไม่ถูกต้อง และจะทำให้ไทยเสียเปรียบกัมพูชา

1. เขาอยากให้ยกเลิก MOU44 เพราะการเจรจาการอ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเล ซึ่งผ่านมาเกือบ 25 ปีแล้ว แต่ไม่มีความคืบหน้า
2. ไทยจะเสียเปรียบ เนื่องจากการเจรจาจัดสรรแบ่งผลประโยชน์ระหว่างไทยและกัมพูชาไม่เท่าเทียมกัน นพดล ระบุว่า ทางกัมพูชาอยากเจรจาเขตพัฒนาร่วม หรือ JDA โดยการแบ่งทรัพยากรปิโตรเลียม ระหว่างไทย-กัมพูชา 50 ต่อ 50 ซึ่งฟังดูแล้วอาจจะเท่าเทียมกัน หรือแฟร์สำหรับทั้งสองประเทศ แต่เขาบอกว่าเมื่อทาง กมธ.ไปให้นักวิชาการที่เป็นกลางจากต่างประเทศมาลากเส้นเขตแดนทางทะเล หรือเส้นไหล่ทวีป โดยอ้างอิงตามกฎหมายสากล พบว่าพื้นที่ทับซ้อนจะน้อยลงและทรัพยากรทางทะเลจะอยู่กับฝั่งไทยปริมาณมากกว่ากัมพูชา ดังนั้นหากเราเจรจาบนหลักการแบ่งทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ 50 ต่อ 50 โดยอ้างอิงตามแผนผังแนบท้าย MOU44 อาจจะทำให้ไทยเสียเปรียบในเรื่องนี้

“ในหลายปีที่ผ่านมา Us geological appreciate ของอเมริกา เป็นหน่วยงานที่สำรวจในเรื่องพวกนี้ แหล่งก๊าซธรรมชาติหรือว่าปิโตรเลียมของอ่าวไทย ส่วนใหญ่จะอยู่ใกล้ฝั่งอ่าวไทย ถ้าลากเส้น (ไหล่ทวีป) พอลากลงมา สมมติว่ามี 4-5 บ่อ สมมติถ้าลากไปลากมา เหลือที่มันทับซ้อน เลือกครึ่งบ่อหรือบ่อเดียว ทางกัมพูชาเขาเลยรีบเสนอ” นพดล กล่าวถึงความกังวลใจเรื่องการคงกรอบเจรจา MOU44 เอาไว้

ฝ่ายที่รู้สึกว่าควรเก็บ MOU44

นพดล ปัทมะ สส.พรรคเพื่อไทย มองว่า เรื่องของการอ้างสิทธิเขตแดน และการอ้างสิทธิทับซ้อนกันมีมาโดยตลอดและเกิดขึ้นในหลายประเทศ จึงต้องมีกลไกระหว่างประเทศที่ทำให้คู่กรณีได้มาตกลงคุยกัน และในอีกทางหนึ่งก็เพื่อป้องกันไม่ให้อีกฝ่ายยกระดับเอาเรื่องเขตแดนขึ้นไปบนศาลโลก

“มันเป็นการบีบกัมพูชาให้ต้องมาคุยกับเรา 2 ฝ่าย ทีนี้การแก้ไขปัญหาเขตแดนทำไมต้องคุย 2 ฝ่าย เพราะ 2 ฝ่ายรู้เรื่องดีที่สุด” สส.พรรคเพื่อไทย กล่าว

ด้านสุรเกียรติ์ อดีต รมว.ต่างประเทศ  ระบุว่า ข้อดีของ MOU44 มีข้อดีอย่างน้อย 3 ข้อด้วยกัน

• เป็นครั้งแรกที่มีการตั้งคณะกรรมการ 2 ฝ่าย ไม่มีการเสียพื้นที่อาณาเขตทางทะเล เพราะว่ายังไม่มีการเจรจา
• MOU44 จะบังคับให้ 2 ฝ่ายเจรจาเรื่องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ หรือการแสวงหาและใช้ทรัพยากรปิโตรเลียมอย่างเดียวไม่ได้ ต้องมาเจรจาเส้นเขตแดนทางทะเลที่ทับซ้อนกันด้วย ไม่สามารถแยกจากกันได้
• MOU จะไม่กระทบพื้นที่อ้าง OCA ทั้ง 2 ฝ่าย แม้ว่าการเจรจา MOU44 จะล้มเหลวก็ตาม

สุรเกียรติ์ ยังใช้ข้อสังเกตด้วยว่า การยกเลิก MOU44 จะทำให้เข้าทางกัมพูชามากกว่า เพราะในความเป็นจริง MOU44 เป็นความตกลงที่เราค่อนข้างได้เปรียบ

สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี นักวิชาการความมั่นคง มองว่าการยกเลิก MOU44 โดยขาดการพิจารณาเชิงยุทธศาสตร์อย่างรอบด้าน อาจส่งผลกระทบต่อไทยหลายด้าน

• กระทบต่อความน่าเชื่อถือและความชอบธรรมในเวทีระหว่างประเทศ หากไทยไม่มีเหตุผลอันสมควรในการยกเลิกมากเพียงพอ
• ตอนนี้ไทยยังไม่มีเครื่องมือ หรือกลไกระหว่างประเทศที่ดีกว่า MOU 43 และ MOU 44 ซึ่งหากมีการยกเลิกจริง MOU ทั้ง 2 ฉบับจริง จะทำให้กระทรวงการต่างประเทศ และกระทรวงกลาโหม ขาดกลไกในการเจรจากับคู่ขัดแย้ง อาจจะต้องดึงกลไกประเทศที่ 3 เข้ามาตัดสินชี้ขาดเรื่องเขตแดน เพื่อยุติความขัดแย้ง
• สูญเสียความมั่นคงทางด้านพลังงาน และผลประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจ เพราะว่านับตั้งแต่เกิดประเด็นพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล ไทย-กัมพูชายังคงไม่สามารถลงไปสำรวจเพื่อใช้ประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียม และก๊าซธรรมชาติ ในเขตไหล่ทวีปได้ จนกว่าการเจรจาจะบรรลุผล
• ความเสี่ยงที่ไทยอาจถูกบริษัทน้ำมันที่ได้รับสัมปทาน ซึ่งจำนวนไม่น้อยเป็นบริษัทยักษ์ใหญ่ทางด้านพลังงานจากต่างประเทศ อาจใช้สิทธิฟ้องร้องทางกฎหมายเพื่อให้มีการบังคับใช้สัมปทาน หรือเรียกร้องค่าชดเชยเนื่องจากขาดโอกาสทางธุรกิจ เพราะไทยไม่ได้ปฏิบัติตามที่ให้สัญญาไว้
• เนื่องจาก MOU44 ตามกฎหมายระหว่างประเทศถือเป็นมาตรการชั่วคราวที่ไทย-กัมพูชาตกลงกันไว้ เพื่อจัดการข้อพิพาทและแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกัน จึงสามารถใช้เป็นเหตุผลทางกฎหมายไม่ให้เอกชนฟ้องร้องได้ ดังนั้น ถ้ามีการยกเลิก MOU44 การปกป้องคุ้มครองของรัฐไทยในเรื่องนี้ก็จะจบลง
• การยกเลิกอาจเปิดช่องทางให้ยกระดับความขัดแย้ง บั่นทอนเสถียรภาพในภูมิภาค

นอกจากนี้ ฝั่งสนับสนุน MOU44 บางคนมองด้วยว่า การเจรจาในกรอบ MOU44 ไม่ได้เป็นการยอมรับเส้นอาณาเขตทางทะเลของกัมพูชา แต่การมี MOU44 ถือว่าเป็นการมาเจรจา เพื่อลากเส้นให้ถูกต้องตามหลักการสากล

เลิก MOU44 เปิดช่องให้กัมพูชา ชงเรื่องให้ศาลโลกพิจารณาได้หรือไม่ ?

คำถามสุดท้าย เนื่องจากปัจจุบัน ไทย-กัมพูชา ให้สัตยาบันอนุสัญญาแห่งสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) เรียบร้อยแล้ว หากมีการยกเลิก MOU44 ขึ้นมาจริง กัมพูชาจะเอาประเด็นข้อพิพาทอ้างสิทธิพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลขึ้นสู่ศาลโลกได้หรือไม่ เพราะว่าฝั่งไทยก็กลัวเหลือเกินว่าประวัติศาสตร์จะซ้ำรอยประเด็นเขาปราสาทพระวิหาร

บริบททางการเมืองที่ผ่านมาจะเปลี่ยนไปเล็กน้อย เพราะเมื่อ 16 ม.ค. 2569 กัมพูชา ประกาศให้สัตยาบันอนุสัญญา UNCLOS ส่งผลให้หากมีการยกเลิก MOU44 กลไกการจัดการข้อพิพาทจะต้องใช้กลไกภายใต้ UNCLOS ซึ่งกลไกการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทของ UNCLOS มีด้วยกัน 3 รูปแบบหลักคือ

1. ศาลอนุญาโตตุลาการ/ศาลอนุญาโตตุลาการพิเศษ
2. ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ
3. ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ หรือศาลโลก

ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นว่า หลังจากที่กัมพูชา รับสัตยาบันใน UNCLOS (เมื่อ 16 ม.ค. 2569) การเจรจาจะเปลี่ยนไปทันที เพราะเมื่อยกเลิก MOU44 แล้ว การเจรจาจะไม่ได้เป็นระดับทวิภาคีอีกต่อไป แต่จะเป็นการเจรจา “ภายใต้ร่มเงา” ของศาล/อนุญาโตตุลาการ

ภัทรพงษ์ ระบุต่อว่า เนื่องจาก UNCLOS ให้อำนาจแก่รัฐคู่พิพาทในการฟ้องคดีในกลไกอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศได้ (เช่น คดีทะเลจีนใต้ที่ฟิลิปปินส์ฟ้องจีน) หรือหากไม่อยากไปอนุญาโตตุลาการ ก็อาจทำความตกลงไปศาลโลกที่กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์ หรือศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ที่เมืองฮัมบูร์ก ประเทศเยอรมนี แต่ที่แน่ๆ ข้อพิพาทต้องไปจบที่หนึ่งในกลไกภาคบังคับเหล่านี้

ภัทรพงษ์ ระบุว่า แม้ว่าประเทศไทยประกาศไม่ยอมรับเขตอำนาจของกลไกเหล่านี้ไว้ ซึ่งกระทำได้ภายใต้ UNCLOS แต่ในอนุสัญญาฉบับดังกล่าวก็มีข้อบังคับรัฐภาคีให้ใช้วิธีอื่นๆ ในการจัดการข้อพิพาท อย่างการให้คู่พิพาทตั้งคณะกรรมการระหว่างประเทศขึ้นมา เพื่อไกล่เกลี่ยและเสนอแนวทางระงับข้อพิพาทอย่างในกรณีของติมอร์เลสเต และออสเตรเลีย

หรือกรณีที่กัมพูชาอยากใช้อนุญาโตตุลาการเข้ามาตัดสินข้อพิพาท ก็อ้างได้ว่าข้อพิพาทระหว่างไทย-กัมพูชานั้นไม่ได้มีเพียงการแบ่งเขตทางทะเล แต่ยังมีมิติอื่นๆ ซึ่งมิติเหล่านั้นอาจไปใช้อนุญาโตตุลาการได้ เช่นเดียวกับกรณีของฟิลิปปินส์กับจีนในเขตทะเลจีนใต้ เมื่อปี 2559

ภัทรพงษ์ เสริมว่า การเตรียมตัวหลังจากยกเลิก MOU44 ของไทย จึงไม่ใช่เพียงเนื้อหาสาระของหลักการแบ่งเขตแดนทางทะเลอีกต่อไป แต่ยังต้องวิเคราะห์กฎหมายวิธีสบัญญัติ หลักเกณฑ์ และเงื่อนไขของกลไกการระงับข้อพิพาทภายใต้ UNCLOS และต้องวิเคราะห์ด้วยว่า ศาลโลก และศาลกฎหมายทะเล ณ ปัจจุบันมีแนวคำพิพากษากรณีต่างๆ อย่างไร ประเมินให้ดีว่าเป็นคุณกับไทยมากเพียงใด หรือหากเรื่องนี้ต้องไปอนุญาโตตุลาการ หรือคณะกรรมการไกล่เกลี่ยควรแต่งตั้งใครเข้ามาดำรงตำแหน่ง