‘อภินพ’ นักวิชาการนิติศาสตร์ และรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบจาก มธ.

‘อภินพ' นักวิชาการนิติศาสตร์ และรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบจาก มธ. มองรัฐสภาควรให้ความสำคัญกับการพูดถึง กมธ.ยกร่าง รธน. เพราะจะเป็นผู้เขียนรัฐธรรมนูญตัวจริง ส่วน สสร.จะเป็นคนให้คำแนะนำเป็นหลัก แนะเขียนบทบัญญัติการร่าง รธน.ใหม่ให้ละเอียด หากมีข้อพิพาท จะหาทางลงอย่างไรไม่ให้เกิดทางตัน กังวลหากไม่คิดเอาไว้ อาจเปิดช่องให้ศาล รธน. หรือองค์กรอิสระ เข้าแทรกแซง

เนื่องด้วยวันที่ 14-15 ต.ค.นี้ รัฐสภามีนัดประชุมสำคัญ พิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของ 3 พรรคหลัก คือ ภูมิใจไทย-ประชาชน-เพื่อไทย นับเป็นการนับหนึ่งของพันธสัญญารัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล ว่าด้วยการร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ที่ผ่านมาเราเน้นย้ำเรื่อง สสร. หรือสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ และอยากให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เพราะคิดว่า สสร.เป็นผู้กำหนดหน้าตาของรัฐธรรมนูญ (ศาลรัฐธรรมนูญเพิ่งวินิจฉัยแล้วว่าเลือกตั้งตรงไม่ได้)

อย่างไรก็ตาม อภินพ อติพิบูลย์สิน อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนและรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ ให้ความเห็นว่า อีกกลไกหนึ่งที่สำคัญมากแต่คนมองข้ามและไม่ค่อยพูดถึงคือ กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพราะพวกเขาจะเป็น ‘ผู้เขียนรัฐธรรมนูญที่แท้จริง' ส่วน สสร.นั้นเป็นเพียงผู้กำหนดกรอบเนื้อหา ทั้งยังเห็นด้วยว่า การพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำลังจะพิจารณากันในรัฐสภาเร็วๆ นี้นับเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุด

“ขั้นตอนตอนนี้เป็นเรื่องที่สำคัญที่สุด เพราะมันเป็นการตัดสินเรื่องการตัดสินใจทั้งหมด อะไรรับได้ อะไรรับไม่ได้ ขั้นตอนการพิจารณาจะเป็นอย่างไร เช่น กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญจะทำงานยังไง ร่างต่างๆ ไม่บอกรายละเอียด บอกให้อิงกับข้อบังคับการประชุมสภา เหมือนกรรมาธิการพิจารณากฎหมายทั่วไป การยกร่างรัฐธรรมนูญจะทะเลาะกันยิ่งกว่าการร่างกฎหมายทั่วไป ถ้าไม่เขียนละเอียดมันอาจจะมีอุบัติเหตุได้ เดี๋ยวไปถามศาลรัฐธรรมนูญอีก

“รัฐธรรมนูญจะมีหน้าตาอย่างไรขึ้นกับกรรมาธิการชุดนี้จะคุยกันอย่างไร ตัว สสร.ให้มีหน้าที่อะไรบ้างก็เรื่องใหญ่ที่คนมองข้าม จะให้เขาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ด้วยหรือเปล่า หลายเรื่องทะเลาะกันเยอะก็มักเอาไว้ร่างใน พ.ร.ป. แล้วใครร่าง อาจต้องล็อกตั้งแต่ตอนนี้ด้วยซ้ำว่าใครเป็นคนร่าง บางประเทศจะบอกไว้เลยว่า กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญโดยตรงให้ สสร.ดึงอำนาจการร่างไปจากสภาด้วย” อาจารย์จาก มธ. กล่าว

อภินพ ระบุถึงความต่างในแนวคิดของแต่ละพรรค บางพรรคกำหนดให้ สสร.กับ กมธ.แทบจะไม่เกี่ยวกันเลย กมธ.เป็นคนร่างก็ร่างไป สสร.เป็นคนให้ความเห็น มีการประชุมร่วมกัน แต่ไม่ได้มีส่วนในการยุ่งกับร่างเลย แค่แสดงความเห็นไม่ได้ลงมติด้วยซ้ำ

“สสร.ตอนนี้ อย่างน้อยในร่างของพรรคประชาชนที่ละเอียดที่สุด แนวโน้มเป็นไปในทางเป็นองค์กรรับฟังความเห็นจากประชาชน กลั่นกรองแล้วมาบอกกับกรรมาธิการยกร่างอีกที ขณะที่ตอนทำรัฐธรรมนูญ 2540 ให้บทบาท สสร.เยอะที่สุดแล้ว เพราะให้มาแปรญัตติรายมาตราได้เลย” ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน ระบุ

อภินพ กล่าวด้วยว่า ตอนนี้เหมือนร่างพรรคการเมืองทั้งหลายไม่ได้คิดกันว่า ถ้ามีปัญหาข้อโต้แย้งในขั้นตอนแต่ละขั้นตอนสุดท้ายจะจบที่ไหน ถ้าไม่เขียนไว้ศาลรัฐธรรมนูญก็จะมาหาท่านเองเพราะจะมีคนร้องศาลรัฐธรรมนูญเอง อาจจะเป็นการใช้ มาตรา 49 ล้มล้างการปกครองฯ ในขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่ง หรือมาตรา 210(2), 213, 256(9) เป็นต้น

“การป้องกันเดธล็อก ถ้าเกิดกระบวนการร่างมันไปต่อไม่ได้ เพราะเห็นไม่ตรงกันในเรื่องร้ายแรงมากๆ เช่น แก้หมวด 1 หมวด 2 ได้ไหม จะทำอย่างไร มันมีตั้งแต่มาตรการอย่างให้พักการประชุม ให้เปลี่ยนสถานที่การประชุม หรือกระทั่งที่เด็ดขาดคือเอาไปลงประชามติกันอีกทีหนึ่ง สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่คิดเผื่อไหม ถ้าไม่คิดเผื่ออาจจะถึงทางตันค่อนข้างง่าย เวลาที่ถึงทางตัน มันรวมถึงทางตันทางการเมืองด้วย หรือกรณีที่ไม่ได้คิดเผื่อไว้ว่าเสียงเท่ากันจะทำยังไง หรือกรณีวอล์กเอาต์ระหว่างร่างรัฐธรรมนูญ หรือสภาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญลาออกครึ่งหนึ่งจะทำยังไง ถ้าไม่เขียนไว้เผื่อหลายชั้น ทางตันเกิดขึ้นได้ในหลายรอบ ตั้งแต่รอบ สสร. รอบกรรมาธิการยกร่าง รอบที่ร่างกลับมารัฐสภาอีกทีหนึ่งซึ่งต้องผ่านความเห็นชอบของ สว.ด้วย ทางตันอาจนำไปสู่การให้ศาลช่วยตัดสินใจ

“เมื่อพูดถึงอำนาจตุลาการ จริงๆ เราสามารออกแบบได้หลากหลายว่าให้ศาลเข้ามาดูได้แค่ไหน ทางเลือกอาจเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือรัฐสภากุมอำนาจไว้ทั้งหมด กำหนดเลยว่าถ้ามีปัญหาในทางปฏิบัติให้โหวตกันหรือตั้งคณะกรรมการพิเศษเพื่อพิจารณาข้อพิพาท หรือจะใช้ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้ หรือจะใช้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาก็อาจได้รับความน่าเชื่อถือ” อภินพ กล่าว

อตินพ อติพิบูลย์สิน

อาจารย์นิติศาสตร์​ มธ. กล่าวแสดงความเป็นห่วงเส้นทางการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในครั้งนี้ว่า ทางหนึ่งเราต้องการให้มีส่วนร่วมเยอะๆ นั้นเป็นเรื่องดี แต่สุดท้ายแล้วดูจากประสบการณ์ที่ผ่านมาแทบไม่มีผลในทางเนื้อหา มีส่วนร่วมเยอะบางทีความขัดแย้งเยอะ มีส่วนร่วมเยอะมีความชอบธรรม แต่มันไม่จำเป็นต้องออกมาเป็นร่างรัฐธรรมนูญที่ดี ร่างรัฐธรรมนูญที่ดีคือร่างที่มาจากปัญหาของภาคการเมืองที่ทุกคนรู้ปัญหาว่าการเมืองเรามีปัญหาอะไร นักการเมืองก็ตกลงกันยอมให้กัน ซึ่งจะยอมกันได้ก็เมื่อเกิดวิกฤต ไปต่อไม่ได้แล้ว แต่ของไทยยังไม่วิกฤต

“ผมเป็นห่วงว่าการร่างรัฐธรรมนูญมันยาก เพราะประสบการณ์ทั่วโลก ส่วนใหญ่จะสำเร็จต้องมีวิกฤต วิกฤตของเราคืออะไร เราเห็นปัญหาต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ แต่มันเกิดวิกฤตศรัทธาถึงระดับพอหรือยัง หรือมันแก้กดไว้อยู่ ยังไม่ออกมา” อภินพ กล่าว

เขาตั้งคำถามด้วยว่า ประวัติศาสตร์การแก้รัฐธรรมนูญของไทย นับตั้งแต่ 2475 มา เราเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญกันจริงจังตอนไหนบ้างสำหรับรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับที่เคยมีมา คำตอบคือ รัฐธรรมนูญ 2475 เป็นหนึ่งในไม่กี่ฉบับที่เปลี่ยนแปลงจริงๆ ในทางเนื้อหา นอกจากนั้นมีน้อยมาก เช่น รัฐธรรมนูญ 2489 ที่กำหนดให้มี 2 สภา (สภาผู้แทนราษฎร-วุฒิสภา) รัฐธรรมนูญ 2540 ที่เกิดองค์กรอิสระและเกิดแนวคิดการตรวจสอบด้วยอำนาจที่ไม่ใช่อำนาจทางการเมือง หากเราจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ก็ต้องฉีกไปแบบนั้น ที่ผ่านมาเราไม่ศรัทธาในรัฐธรรมนูญ เพราะมันไม่ได้แตกต่างกันมากในสาระสำคัญ แตกต่างกันเพียงรายละเอียด แต่การที่จะร่างใหม่ให้เปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างหรือหลักการอย่างมากก็อาจจะไม่สามารถผ่านได้เช่นกัน

“ผมคิดมาตั้งแต่ปีก่อนแล้วว่าสถานการณ์ของเราไม่มีทางออกที่ดีเท่าไร ถ้าแก้ช่วงหลังปี 2560 จะดีกว่ามาก แต่ตอนนี้ล่วงเลยมาแล้วและทุกส่วนรู้ว่าจะใช้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ 2560 ยังไง เลยคิดว่าเน้นแก้รัฐธรรมนูญเป็นเรื่องๆ ไป เรื่อง สว. เรื่องศาลรัฐธรรมนูญ แก้เลยแม้ต้องไปประชามติอยู่ดี ผมว่าอย่างน้อยควรทำควบคู่ไปด้วยกับการแก้ทั้งฉบับ จะได้ไม่ล้มเหลว เราสามารถแก้บางประเด็นไปพร้อมกันได้ แก้บางจุดไม่สำเร็จก็ไม่เป็นไร ทำกันใหม่ได้เรื่อยๆ” อภินพ กล่าว

อภินพ ยกตัวอย่าง รัฐธรรมนูญอินโดนีเซียที่ใช้อยู่ในปัจจุบันก็เป็นรัฐธรรมนูญของเผด็จการ แต่แก้เนื้อหาจนแทบไม่เหลือเค้าเดิม ทั้งนี้ เขาเห็นว่าหากร่างใหม่ทั้งฉบับแล้วไม่ประสบความสำเร็จหรือแก้ประชามติ จะส่งผลให้ติดกับร่างเดิมไปอีกนาน กลายเป็นความเห็นของประชาชนไปรับรองว่าต้องการรัฐธรรมนูญ 2560

เปิด 3 ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ

‘กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ' มาจากไหน?

พรรคภูมิใจไทย :

ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแต่งตั้งกรรมาธิการขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จตามเงื่อนไขและกำหนดเวลาเพื่อเสนอต่อสภาร่างฯ ประกอบด้วย กรรมาธิการอย่างน้อย 45 คน แต่งตั้งจาก สสร.2 ใน 3 ที่เหลือแต่งตั้งจากบุคคลที่ไม่ได้เป็น สสร.โดยพิจารณาถึงความรู้ความสามารถ ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์ในการทำหน้าที่

พรรคเพื่อไทย :

ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นคณะหนึ่ง ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญตามแนวทางที่สภาร่างรัฐธรรมนูญกำหนด เพื่อเสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยกรรมาธิการจำนวน 27 คน แต่งตั้งจาก สสร.14 คน จากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน 5 คน ผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ 5 คน ผู้มีประสบการณ์บริหารราชการแผ่นดินและการร่างรัฐธรรมนูญ 3 คน

พรรคประชาชน :

คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 35 คน ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญตามคำแนะนำของสภาที่ปรึกษาฯ ซึ่งไปรับฟังความเห็นประชาชนมา กรรมาธิการมีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จำนวน 70 คน โดยใช้ระบบบัญชีรายชื่อที่ให้ผู้สมัครสมัครเป็นทีมและใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง จากนั้นรัฐสภาคัดเลือก 35 คน แบ่งสัดส่วนตาม สส. สว. และพรรคการเมือง เท่ากับว่าหากสมาชิกรัฐสภามีทั้งหมด 700 คน สมาชิกรัฐสภา 20 คน มีสิทธิรวมตัวกันเพื่อเสนอชื่อ กมธ. ยกร่าง 1 คน