การถล่มลงของอาคารสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) จากแรงสั่

การถล่มลงของอาคารสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) จากแรงสั่นของแผ่นดินไหวเมื่อวันที่ 28 มีนาคม 2568 นำมาสู่ความสั่นคลอนในความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อหน่วยงานตรวจเงินแผ่นดิน ด้วยกระแสในสังคมที่พุ่งไปตั้งคำถามต่อความโปร่งใสในการก่อสร้างและสิ่งของเครื่องใช้ต่างๆ ในสำนักงาน ไปจนถึงมีคำถามถึงบทบาทการทำงานของ สตง.ที่เข้าไปตรวจสอบหน่วยงานอื่นๆ อย่างเกินความจำเป็น

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีกรณีตัวอย่างจำนวนมากที่ไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะที่ตั้งใจจะทำได้ เนื่องจากถูก สตง.ส่งหนังสือห้ามด้วยหลายเหตุผล เช่น ไม่จำเป็น ไม่เร่งด่วน ไม่คุ้มค่า ไม่อยู่ในหน้าที่

สิ่งเหล่านี้ทำให้เกิดคำถามต่อขอบเขตอำนาจของ สตง. และต่อความเป็นอิสระของ อปท. ที่มาจากการเลือกตั้งในการออกแบบบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่ โดยสิ่งที่อยู่ลึกลงไปจากสภาพการณ์เช่นนี้ น่าจะหนีไม่พ้นฐานความคิด ‘ไม่ไว้ใจนักการเมือง (ท้องถิ่น)’ ซึ่งอยู่ภายใต้มายาคติการเมืองเป็นเรื่องสกปรก ทำให้นำมาสู่การออกกฎระเบียบมากมายและเป็นฐานอำนาจให้ สตง.อย่างสำคัญ

‘ไม่จำเป็น ไม่เร่งด่วน ไม่คุ้มค่า ไม่อยู่ในหน้าที่’

กรณีตัวอย่างที่ได้รับความสนใจจนปรากฏเป็นข่าว คือ กรณี องค์การบริหารส่วนจังหวัดปทุมธานี จัดทำรถรับส่งระหว่าง 2 โรงเรียนในสังกัดได้แก่ โรงเรียนวัดป่างิ้ว-โรงเรียนสามโคก ถูก สตง.ตรวจพบว่าเป็นการเบิกจ่ายเงินโดยไม่มีระเบียบให้เบิกจ่ายได้ และไม่สอดคล้องกับนโยบายการจัดการศึกษาที่ต้องการให้นักเรียนได้เรียนใกล้บ้าน รวมทั้งเป็นการสร้างความไม่เท่าเทียมกันในการได้รับโอกาสทางการศึกษา จึงให้ยุติโครงการจัดทำรถสองแถวสาธารณะที่คิดค่าบริการในราคาถูกและเปิดให้บริการฟรีแก่นักเรียนและนักศึกษา

กรณีของโรงพยาบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัดจังหวัดภูเก็ต โรงพยาบาลแห่งเดียวในประเทศที่สังกัดอยู่กับ องค์การบริหารส่วนจังหวัด ในปี 2554 นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดในเวลานั้นมีการเบิกจ่ายเงินสะสมเพื่อว่าจ้างผู้รับเหมาปรับปรุงยุบห้องผู้ป่วยแบบเดี่ยวเป็นห้องรวม และรีบดำเนินการเพื่อให้ทันกำหนดการรับลงทะเบียนของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) แต่กลับถูก สตง.ให้ความเห็นว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดจังหวัดภูเก็ต ไม่สามารถปรับปรุงโรงพยาบาลได้ เพราะเป็นการใช้จ่ายผิดระเบียบ และไม่ถือเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน รวมไปถึงยังทักท้วงด้วยว่าโรงพยาบาลดังกล่าวประสบกับภาวะขาดทุน การให้บริการสาธารณะที่ขาดทุนให้หยุดดำเนินการ

การจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์การท่องเที่ยวของ องค์การบริหารส่วนจังหวัดหลายจังหวัดถูก สตง. ทักท้วงว่าเป็นการดำเนินงานที่ไม่เกิดความคุ้มค่า เพราะเป็นการดำเนินงานซ้ำซ้อนกับการประชาสัมพันธ์การท่องเที่ยวที่มีอยู่แล้วโดยหน่วยงานรัฐงานอย่างการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย ไปจนถึงรายละเอียดหยิบย่อย

ตามหลักการ กฎบัตรยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองท้องถิ่นในประเทศ ได้กล่าวถึงการกำกับดูแลทางปกครองต่อกิจกรรมของหน่วยงานท้องถิ่น โดยเน้นย้ำถึงหลักการตรวจสอบ ‘เท่าที่จำเป็น’ และ ‘ไม่ก้าวก่ายในเรื่องดุลพินิจ’ ของท้องถิ่น

ทำให้ประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวหลายประเทศของยุโรป หน่วยงานกลางจะไม่เข้ามาควบคุมการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมในการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่น นอกจากจะออกมาตรฐานขั้นต่ำให้ท้องถิ่นปฏิบัติตามเท่านั้น แม้หน่วยรัฐอื่นจากส่วนกลางเข้ามาตรวจ กำกับ ตรวจสอบท้องถิ่นเช่นเดียวกัน แต่ต้องอยู่บนหลัก ‘เท่าที่จำเป็น’ และเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ” ไม่กระทบต่อความเป็นอิสระ

ในส่วนของการตรวจเงินแผ่นดินของท้องถิ่น จะเป็นการตรวจความถูกต้องของการเบิกจ่ายหรือการบริหารเท่านั้น ไม่รวมไปถึงตรวจสอบความเหมาะสม ความคุ้มค่า ความจำเป็น ซึ่งเป็นขอบเขตหน้าที่ของท้องถิ่น

ในประเทศไทยก็รับหลักการเหล่านั้นมาอยู่ในระบบกฎหมายไทย ในรัฐธรรมนูญ 2560  มาตรา 250 ระบุว่า “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ…ต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์และการป้องกันการก้าวก่ายการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย”

จากตัวอย่างข้างต้น จะเห็นว่าการทำงานของ สตง. ไม่ใช่เพียงแค่เข้ามาตรวจสอบการใช้เงินของ อปท. ว่าเป็นไปอย่างถูกต้อง มีการทุจริตหรือไม่เท่านั้น แต่ใช้ดุลพินิจล่วงเข้าไปให้ความเห็นเรื่องการใช้จ่ายเงินในการจัดทำบริการสาธารณะ การดำเนินนโยบาย การบริหารงานของท้องถิ่นว่าไม่จำเป็น ไม่เร่งด่วน ขาดทุน ไม่คุ้มค่า ซึ่งควรเป็นดุลพินิจเชิงนโยบายของท้องถิ่นในการออกแบบตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ การทักท้วงของ สตง. ที่มีผลทั้งทางตรงและทางอ้อม จึงเป็นการตีกรอบการตัดสินใจใช้เงินของท้องถิ่น

คำทักท้วง สตง.ทำไมท้องถิ่นต้องทำตาม?

ในทางกฎหมายแล้ว การทักท้วงของ สตง.ที่ห้ามให้ท้องถิ่นทำสิ่งต่างๆ ไม่ได้มีผลบังคับทางกฎหมาย มีคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดหลายกรณี เช่น คดีหมายเลขแดงที่ อ. 399/2560 ที่วางหลักไว้ชัดเจนว่าท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามหนังสือท้วงติงของ สตง. แต่ด้วยกลไกกฎระเบียบจำนวนมากที่ควบคุมท้องถิ่นอยู่ ทำให้ในทางปฏิบัติไม่อาจเป็นไปเช่นนั้น

พ.ร.ป. ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของ สตง.ในการตรวจสอบการใช้เงินของ อปท. คือ

1. ตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) คือการตรวจสอบทางบัญชีต่างๆ ว่ามีเงินเข้า-ออกถูกต้องหรือไม่
2. ตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (Factual Audit) คือการตรวจสอบว่าปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่
3. การตรวจสอบการดำเนินงาน (Efficiency Audit) หรือที่เรียกว่า การตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน

เมื่อ สตง. เข้าตรวจสอบท้องถิ่นเสร็จแล้ว จะจัดทำรายงานเพื่อให้ ‘คำแนะนำ’ ‘ข้อเสนอแนะ’ ‘ข้อท้วงติง’ รวบรวมส่งไปยังรัฐสภา คณะรัฐมนตรี แล้วนำข้อแนะนำนั้นส่งให้กับ อปท. ที่ถูกตรวจให้ปรับปรุงตามข้อแนะนำของ สตง. หาก อปท. ไม่ปฏิบัติตาม สตง.จึงจะส่งรายงานไปยังหน่วยบังคับบัญชาหรือกำกับดูแล เช่น ผู้ว่าฯ นายอำเภอ หรือหากเป็นการทุจริตก็สามารถแจ้งต่อยังหน่วยงานรับผิดชอบ เช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ( ป.ป.ช. ) ดำเนินการต่อไป

แม้ในจุดตั้งต้น คำแนะนำของ สตง.ไม่มีผลบังคับทางกฎหมายให้ท้องถิ่นต้องปฏิบัติตาม ไม่ว่าคำแนะนำนั้นจะดีหรือแย่ขนาดไหน แต่อาจจะมีผลในทางอ้อม เช่น ถูกส่งไปยังผู้ว่าฯ ที่สามารถระงับได้ หรือ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่มีอำนาจในการดำเนินการ หรือมีผลทางการเมืองจากการตรวจสอบของรัฐสภา หรือประชาชนไม่เลือกตั้งกลับเข้ามาในรอบหน้า

อย่างไรก็ดี ในปี 2547 มีการออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยสั่งการให้ อปท. ต้องปฏิบัติตามคำท้วงติงของ สตง. เมื่อมหาดไทยถือเป็นผู้บังคับบัญชาของท้องถิ่น จึงกลายเป็นว่าคำทักท้วงของ สตง. มีผลผูกพันกับท้องถิ่นต้องปฏิบัติตาม ทำให้ สตง. ล้วงเข้ามากำกับการจัดทำบริการสาธารณะของท้องถิ่นโดยตรง มีกรณีเช่น ในปี 2560 สตง.ทักท้วง องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น ซึ่งทำโครงการจัดซื้อเครื่องเล่นส่งเสริมพัฒนาการเด็กปฐมวัยประจำปี 2557 เพื่อไปติดตั้งให้ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และองค์การบริหารส่วนตำบลต่างๆ ในจังหวัดขอนแก่นว่าเป็นจัดซื้อที่ผิดระเบียบ และหน่วยงานเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดซื้อจัดหาเครื่องเล่นดังกล่าวได้เอง การจัดหาครุภัณฑ์เพื่อมอบให้ส่วนราชการอื่นไม่ใช่ภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของ องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น และสั่งให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น ส่งเงินจำนวนกว่า 31 ล้านบาทคืนคลัง

แม้จะไม่มีคำตัดสินจากศาลปกครองว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น จัดซื้อผิดระเบียบ หรือการซื้อเครื่องเล่นไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจจริง องค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น ก็ต้องส่งเงินคืนคลัง ตามที่มีระเบียบกระทรวงมหาดไทยที่กำหนดไว้ให้ปฏิบัติตามหนังสือของ สตง.

มหาดไทยเพิ่มดาบ สตง.จำกัดความคิดสร้างสรรค์ท้องถิ่น

ฟินแลนด์เป็นตัวอย่างประเทศที่ให้อิสระแก่ท้องถิ่นอย่างมาก รัฐส่วนกลางมีกลไกเข้าไปแทรกแซงได้น้อย แม้จะมีหน่วยงานที่ตรวจสอบท้องถิ่นเช่นเดียวกัน แต่นอกจากการควบคุมทางการเมืองผ่านการเลือกตั้งแล้ว กฎหมายกำหนดให้มีเพียงศาลปกครองเท่านั้นที่สามารถควบคุมการกระทำของท้องถิ่นได้ และผู้เสนอคดีให้ศาลปกครองต้องเป็นประชาชนในพื้นที่เท่านั้น องค์การที่ตรวจสอบหรือหน่วยงานรัฐอื่นๆ ไม่สามารถฟ้องให้ยกเลิกการกระทำของท้องถิ่นได้

งานศึกษาของอริย์ธัช บุญถึง ในปี 2563 เรื่อง ‘ปัญหาความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : ศึกษากรณีการตรวจเงิน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน’ ชี้ให้เห็นว่า แม้รัฐธรรมนูญระบุชัดเจนว่าการกำกับท้องถิ่นต้องเป็นไป ‘เพียงเท่าที่จำเป็น’ แต่รัฐบาลส่วนกลางและภูมิภาคกลับเข้ามาควบคุมท้องถิ่นสูง ผ่านกลไกต่างๆ ทั้งผู้ว่าฯ นายอำเภอ การออกระเบียบของมหาดไทย โดยรวมทำให้ท้องถิ่นไม่มีอิสระ

ตัวอย่างที่ชัดเจนอีกอย่างหนึ่ง คือ การควบคุมการใช้จ่ายท้องถิ่น โดยท้องถิ่นจะใช้จ่ายเงินไปกับอะไรนั้น ต้องเป็นไปตามโครงการหรือรายจ่ายที่อยู่ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี (บัญญัติ/เทศบัญญัติ) ที่เมื่อผ่านการเห็นชอบของสภาท้องถิ่นแล้ว ยังต้องส่งไปให้ส่วนภูมิภาคทั้งนายอำเภอและผู้ว่าฯให้ความเห็นชอบ ซึ่งท้ายที่สุดสามารถปัดตกร่างรายจ่ายของท้องถิ่นก็ได้

นอกจากนั้นท้องถิ่นไม่ว่า อบต. เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จะสามารถใช้จ่ายเงินตามรายการที่กฎหมายจัดตั้งของท้องถิ่นนั้นๆ กำหนดไว้เท่านั้น นั่นคือ พ.ร.บ.เทศบาล พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล และ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งรายการเหล่านี้จะเป็นกรอบที่กำหนดการใช้เงินว่าใช้ตามวัตถุประสงค์อะไรบ้าง เช่น เงินเดือน ค่าใช้สอย ค่าครุภัณฑ์ หากท้องถิ่นมีความจำเป็นอื่นตามบริบทความแตกต่างของพื้นที่ หรือความจำเป็นเร่งด่วนอื่นๆ แม้จะอยู่ในอำนาจหน้าที่รับผิดชอบของท้องถิ่น แต่ถ้าไม่อยู่ในกรอบรายการเหล่านั้น ก็ไม่สามารถนำเงินออกมาใช้ได้

ในกรณีกรุงเทพฯ และพัทยา ที่ถ้าเห็นว่ามีความจำต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือไปจากกรอบที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542  สภากรุงเทพมหานคร สภาเมืองพัทยา สามารถออกกรอบการใช้จ่ายเงินใหม่ขึ้นมาได้

ต่างกับท้องถิ่นอื่นๆ ที่ต้องใช้เงินในกรอบที่อยู่ในกฎหมายจัดตั้งของตนที่มีเพียงไม่กี่รายการเท่านั้น และหากจะออกกรอบการใช้เงินเพิ่มเติม ต้องให้กระทรวงมหาดไทยออกระเบียบเพิ่มรายการให้การใช้จ่ายเงินให้เท่านั้น

ในปี 2547 มหาดไทยจะออกระเบียบกระทรวง ‘ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’ ที่เป็นการกำหนดกรอบการภาพรวมการใช้เงินของท้องถิ่น ในข้อ 67 ยังระบุว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะที่กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือหนังสือสั่งการที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้”

ต่อมาจึงมีการออกระเบียบ หนังสือสั่งการจากมหาดไทยจำนวนมากและเป็นการระบุข้อกำหนดยิบย่อยในแต่ละเรื่องเพื่อให้ท้องถิ่นทำตาม เช่น การเบิกจ่ายในการจัดเทศกาล เช่น กีฬา งานบุญ จ่ายในการช่วยเหลือประชาชน เช่น แจกผ้าห่ม เป็นต้น มีการรวบรวมระเบียบยิบย่อยเหล่านี้พบว่ามีอย่างน้อยถึง 49 ระเบียบ

งานศึกษาของอริย์ธัช อธิบายว่า นอกจากที่ระเบียบมหาดไทยปี 2547 และระเบียบ หนังสือคำสั่งย่อยๆ ที่ตามออก นอกจากจะมีจำนวนมากที่เนื้อหาขัดต่อกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่าอย่างรัฐธรรมนูญ หรือ พรบ.จัดตั้งองค์กรท้องถิ่นแล้ว ยังเป็นการบีบสร้างข้อจำกัดในการใช้เงินท้องถิ่น เปิดดช่องให้กับ สตง. เข้ามาใช้ดุลพินิจ

เช่นกรณี องค์การบริหารส่วนจังหวัดร้อยเอ็ด ใช้จ่ายเงินเพื่อทำโครงการติวให้กับนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6 แต่เมื่อการติวนักเรียนไม่ได้มีอยู่ในกรอบรายจ่ายตามระเบียบของมหาดไทย สตง.จึงทักท้วงว่าเป็นการใช้จ่ายเงินที่ไม่ถูกระเบียบ ไม่ได้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น พร้อมทั้งยังอ้าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ ว่าการจัดการสอนเสริมไม่ได้อยู่ในหน้าที่ของท้องถิ่น จึงให้ส่งเงินกว่า 2 ล้านบาทในการจัดทำโครงการคืนคลัง

อันที่จริงองค์กรที่มีอำนาจในการตัดสินขอบเขตอำนาจดำเนินการของท้องถิ่นคือ ศาลปกครอง ส่วน สตง. มีหน้าที่เพียงตรวจสอบการใช้เงิน แต่ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยถูกนำไปเป็นฐานให้ สตง. เข้าไปตีความอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นอีกด้วย

อีกกรณีในช่วงปลายปี 2557 สตง.ส่งหนังสือทักท้วงเรียกเงินคืน และสอบวินัยย้อนหลัง จากการที่ อบต.สุรนารี จังหวัดนครราชสีมา ใช้เงินซื้อวัคซีนป้องกันพิษสุนัขบ้าที่กำลังระบาด และยังทำหนังสือเวียนไปยัง อปท. ทั่วประเทศให้ระงับการซื้อวัคซีนเช่นเดียวกัน ด้วยเหตุผลที่ว่าไม่ใช่อำนาจของท้องถิ่นโดยตรง เป็นการทำงานทับซ้อนกับกรมปศุสัตว์ อปท.หลายแห่งจึงยกเลิกการซื้อวัคซีน

แม้ พ.ร.บ.จัดตั้งองค์กรส่วนท้องถิ่นจะเขียนไว้อย่างกว้างให้การสาธารณสุขเป็นหน้าที่ของท้องถิ่น และถึงกรมปศุสัตว์จะดำเนินการฉีดวัคซีนอยู่แล้ว ก็ไม่เป็นการตัดอำนาจท้องถิ่นในที่จะให้บริการฉีดวัคซีนเพิ่มเติมขึ้นมา

สุดท้ายในปี 2561 คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นในประเด็นดังกล่าวว่าการฉีดวัคซีนพิษสุนัขบ้าอยู่ในอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาว่า สามารถทำได้ แม้การใช้จ่ายเงินของท้องถิ่นจะไม่มีหนังสือสั่งการกระทรวงมหาดไทยก็ตาม ทำให้ สตง.ในเวลานั้นถูกข้อกล่าวหาว่าเป็นต้นเหตุของการแพร่ระบาดเพราะเข้าไปขวางการจัดซื้อวัคซีน

“งบประมาณวัคซีนจัดให้กับกรมปศุสัตว์ เขามาฉีดให้ร้อยตัว แต่หมาแมวที่มาขอรับวัคซีนสองสามร้อยตัว มันไม่พอ เราก็ต้องจัดหาซื้อมาฉีดเพิ่ม ผมคิดว่าเป็นหน้าที่ของท้องถิ่นที่ทำได้ เราก็ต้องป้องกันคนของเรา กลับถูก สตง.บอกว่าไม่ใช่หน้าที่” สมยศ รัตนปริยานุช อดีตนายกเทศมนตรี เทศบาลตำบลสุรนารี ซึ่งดำรงตำแหน่งในช่วงเวลานั้นอธิบายว่าก่อนหน้านั้นทางเทศบาลตำบลสุรนารีมีกองสาธารณสุขซึ่งได้จัดซื้อวัคซีนพิษสุนัขบ้าเพิ่มเติมจากกรมปศุสัตว์ที่ไม่เพียงพอทุกปีอยู่แล้ว

“ผมไม่ได้โทษ สตง.นะ ผมก็ชี้แจงไป ปกติเป็นหน้าที่ของเรา ปัญหามันอยู่ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่ทำเรื่องนี้ให้ชัดเจน คุณแจ้งไปที่ สตง.ก็ได้ว่าเรื่องนี้เป็นหน้าที่ซึ่งท้องถิ่น ผมว่า สตง.ก็เข้าใจ”

สมยศ มองว่าปัญหาหลักมาจากองคพายพอื่นๆ ทั้งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หน่วยงานจังหวัด กระทรวงมหาไทย ที่ไม่ช่วยกันแก้ปัญหา ปล่อยให้ท้องถิ่นผลักดันกันเอง จนนำไปถึงชั้นศาลปกครอง ซึ่งก็ใช้เวลานาน สร้างความเสียหาย ทั้งที่สามารถแก้ปัญหาได้ตั้งแต่ต้น ถ้าหน่วยงานกำกับดูพูดคุยสื่อสารกัน

“อย่างเรื่องเมรุ บอกให้วัดไปเปลี่ยนเป็นไฟฟ้าจะได้ไม่มีมลพิษ วัดบอกไม่มีเงิน เราจะอุดหนุนเงินช่วย เดี๋ยวก็ผิดอีก เผาเมรุแบบเดิม สุดท้ายมลพิษก็มาลงหลังคาชาวบ้านเรา เรื่องแบบนี้กรมส่งเสริมฯ ต้องแก้ มีระเบียบเยอะที่ต้องแก้ แต่ไม่รู้ทำอะไรกันอยู่ ถ้าแก้พวกนี้ว่าผมท้องถิ่นไปได้” สมยศ กล่าวโดยมองว่าระเบียบเหล่านี้ไม่ได้ช่วยให้สามารถจับบางท้องถิ่นที่ทุจริต แต่ทำให้ท้องถิ่นส่วนใหญ่ไม่กล้าเดินหน้านโยบายสาธารณะที่แก้ปัญหาให้กับประชาชนได้

“สตง. มีอำนาจในการท้วงติงหรือวิเคราะห์ความคุ้มค่าได้ ไม่ผิด และเป็นสิ่งที่ควรจะทำ แต่ไม่ควรมาใช้อำนาจมาบอกไม่ให้ท้องถิ่นทำ แล้วให้ท้องถิ่นรับผิดชอบทางการเมืองผ่านการเลือกตั้งของประชาชน ถ้ามันไม่คุ้มค่า ประชาชนเขาคงไม่เลือกเข้ามาอีก” วรภพ วิริยะโรจน์ สส.พรรคประชาชน กล่าว

วรภพ มองว่าการที่หน่วยงานกลางเข้ามาก้าวก่ายการจัดทำบริการสาธารณะ มาจากปัญหาการตีความกฎระเบียบที่จำกัดท้องถิ่น จากการพยายามผลักดันกฎหมายหลายฉบับเพื่อปลดล็อกและอำนวยความสะดวกให้กับท้องถิ่น จึงเห็นว่าต้องมีการแก้ไขระเบียบและข้อกฎหมายใหม่ ให้ใช้แนวคิด Negative Checklist ที่ว่าจากเดิมกฎหมายจะเขียนระบุว่าท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการเรื่องใดบ้าง เปลี่ยนมาเป็นการเขียนกฎหมายระบุให้ชัดเจนว่าท้องถิ่นห้ามดำเนินการเรื่องอะไรบ้าง เช่น ห้ามมีกองทัพ ห้ามพิมพ์เงินใช้เอง เป็นต้น เรื่องอื่นๆ นอกจากนั้นให้เปิดกว้างมีอำนาจดำเนินการได้ เป็นการปิดช่องไม่ให้ สตง.หรือหน่วยงานตรวจสอบอื่นๆ สร้างความกังวลให้ท้องถิ่น ก

การนำแนวคิด Negative Checklist มาใช้สามารถระบุลงไปในกฎหมายได้หลายระดับ ทั้งในรัฐธรรมนูญ พ.ร.บ.จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือพ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

“การที่เทศบาลที่ยะลา ที่เชียงใหม่ จะใช้งบไปกับอะไร ต้องมีระเบียบมหาดไทยรองรับ แบบนี้คุณจะให้ท้องถิ่นใช้งบประมาณแต่ละพื้นที่ที่ต่างกันได้อย่างไร ทำไมเราไม่ทำให้ท้องถิ่นทั่วประเทศ ให้สภาท้องถิ่นออกข้อบัญญัติเองได้ สุดท้ายข้อบัญญัติงบประมาณก็ต้องผ่านสภาท้องถิ่นอยู่แล้ว อะไรไม่คุ้มค่าไม่จำเป็น ก็มีการถกเถียงกันในสภา ประชาชนก็รับรู้และสามารถตรวจสอบได้” วรภพกล่าว

การปรับปรุงกฎหมายอีกประการหนึ่งที่นายวรภพต้องการจะผลักดัน คือ การให้สภาท้องถิ่นทั่วประเทศสามารถออกข้อระเบียบหรือกรอบการจ่ายงบประมาณเอง เช่นเดียวกับที่สภากรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาสามารถทำได้ในปัจจุบัน

“ระเบียบมหาดไทย เป็นส่วนหนึ่งที่ สตง.ใช้มาเล่นงานท้องถิ่น ทั้งที่ท้องถิ่นจริงๆ อาจไม่ได้ตั้งใจทำผิดอะไรเลย แต่เพราะระเบียบมันล็อกไว้แบบนี้” สส.พรรคประชาชนกล่าว

เมื่อท้องถิ่นสามารถออกกรอบการใช้เงินของตัวเองได้ เพียงไม่ให้ไปขัดกับ Negative Checklist จะทำให้ท้องถิ่นสามารถใช้งบประมาณได้อย่างอิสระมากขึ้น วรภพมองว่า อาจกำหนดให้ว่าท้องถิ่นใดที่ไม่สามารถหรือไม่มีศักยภาพในการออกระเบียบเองได้ สามารถนำระเบียบการใช้จ่ายของกระทรวงมหาดไทยมาใช้ได้ แบบนี้ระเบียบของมหาดไทยจะกลายเป็นตัวช่วยหนุนเสริมท้องถิ่นมากกว่าจะเป็นอุปสรรคอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

มายาคติ ‘นักการเมืองโกง’ วางระเบียบเข้ม ตรวจสอบจนขยับยาก

จากข้อมูลจากรายงานประจำปี 2567 ของ สตง. พบว่า มีหน่วยงานรับตรวจที่อยู่ในความรับผิดชอบของ สตง.ทั้งหน่วยงานส่วนกลางและภูมิภาครวมแล้ว 62,939 แห่ง คิดเป็น 81.93% และในจำนวนนี้เป็นหน่วยงานท้องถิ่น 8,738 แห่ง หรือเป็นเพียง 12.8% แต่ในปีดังกล่าวพบว่ามีการตรวจสอบ 7,783 ครั้ง เป็นการตรวจสอบส่วนกลางและภูมิภาค 2,015 หน่วนงาน ตรวจสอบท้องถิ่น 5,245 หน่วยงาน จะเห็นได้ว่า ท้องถิ่นมีจำนวนหน่วยงานน้อยกว่าส่วนกลางและภูมิภาคมาก แต่กลับถูกตรวจสอบมากกว่าหลายเท่าตัว

“การตรวจสอบของ สตง.และองค์กรตรวจสอบ ที่มีกรอบระเบียบมากเกินไปทำให้ประสิทธิภาพของท้องถิ่นลดน้อยลง โดยเฉพาะเวลาเกิดภัยพิบัติที่ต้องใช้เงินเร่งด่วน” ประเทือง ม่วงอ่อน จากมหาวิทยาลัยอุบลราชธานี ผู้ศึกษาเกี่ยวกับการตรวจสอบท้องถิ่นจากองค์กรอิสระ กล่าวถึงปัญหาการตรวจสอบของ สตง.ที่ไม่เข้าใจบริบทความแตกต่างของพื้นที่ ทำให้ใช้กรอบระเบียบมาบีบท้องถิ่นมากเกินไป โดยเฉพาะเมื่อเกิดภัยพิบัติหรือสถานการณ์เร่งด่วน ที่ท้องถิ่นควรเข้าถึงประชาชนเป็นหน่วยงานแรก กลับไม่กล้าจะทำอะไรเพราะกลัวติดกรอบของระเบียบต่างๆ

“การที่ท้องถิ่นมีเรื่องการตรวจสอบเยอะ ไม่ได้หมายความว่ามีการทุจริตมากกว่าหน่วยงานส่วนกลางหรือภูมิภาค” ประเทืองระบุพร้อมชี้ให้เห็นว่า  เมื่อนำตัวเลขจำนวนการทุจริตของท้องถิ่นที่สุดท้ายถูกนำขึ้นสู่ศาลจะพบว่ามีสัดส่วนน้อยกว่าภูมิภาคและส่วนกลาง ทั้งในแง่ของจำนวนคดีและมูลค่าความเสียหาย จากรายงานของ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ปี2566 พบว่าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่ถูกชี้มูลความผิด คิดเป็นเพียง 23% จากเจ้าหน้าที่รัฐทั้งหมดที่ถูกชี้มูล

ปัจจัยที่ทำให้ท้องถิ่นมีการตรวจจาก สตง.จำนวนมาก มาจากการที่ท้องถิ่นมีการตรวจสอบจากหลายระเบียบ หลายหน่วยงานตรวจสอบ ทั้งโดยสภา ประชาชน หน่วยงานอิสระ ผู้ว่าฯ สื่อ ทั้งมีข้อร้องเรียนไปยัง สตง.มาก และด้วยกฎระเบียบที่บีบแน่นก็ยังเปิดช่องให้เกิดการกลั่นแกล้งทางการเมืองได้ด้วย

จากบทความวิชาการของประเทือง ม่วงอ่อน เรื่อง ‘ทุจริตคอร์รัปชั่นในองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นกับปัญหาระบบตรวจสอบแบบรวมศูนย์อำนาจ’ ที่ศึกษาการชี้มูลความผิดเกี่ยวกับทุจริตท้องถิ่นโดย สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติระหว่างปี 2544-2563 มีข้อสังเกตว่า หลังจากการรัฐประหารทั้ง 2 ครั้งล่าสุด สถิติตัวเลขคดีค้างสะสมของ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติจะเพิ่มอย่างมีนัยยะสำคัญ เนื่องจากรัฐประหารแต่ละครั้งส่งให้ผลกระบวนการตรวจสอบต้องหยุดชะงัก เปิดช่องให้ใช้เป็นเครื่องมือในการเล่นงานนักการเมืองท้องถิ่น

นอกจากนั้นยังมีเหตุผลจากทัศนคติของหน่วยงานรัฐที่มองท้องถิ่นเต็มไปด้วยการโกงกิน นักการเมืองทุจริตที่ทำให้ท้องถิ่นเป็นเป้าหมายขององค์กรตรวจสอบต่างๆ ที่เข้ามาตรวจสอบ

“รัฐบาลที่มาจากรัฐประหาร คือ คสช. หยิบเอาความคิดที่ต่อต้านนักการเมือง มาสร้างกรอบจำกัดนักการเมือง ท้องถิ่นก็ถูกใช้เป็นเครื่องมืออย่างหนึ่ง เพื่อจะบอกว่าเราพยายามสร้างประเทศที่เป็นธรรมและสีขาวปลอดโกง” ประเทืองกล่าวทิ้งท้าย

ทั้งนี้ ในช่วงปี 2558 ภายใต้รัฐบาล คสช. มีการออกคำสั่ง อย่างน้อย 99 ฉบับ สั่งปลด โยกย้าย ข้าราชการ-นักการเมือง ครั้งใหญ่ทั่วประเทศ มีคำสั่งให้ผู้บริหาร ข้าราชการท้องถิ่นหลายร้อยตำแหน่ง  ซึ่งถูก สตง.และ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติตรวจสอบค้างอยู่หยุดปฏิบัติงาน นำราชการประจำมารักษาการแทน การออกคำสั่งโยกย้ายครั้งใหญ่นี้ถูกตั้งคำถามว่าเป็นการวางฐานอำนาจของ คสช. และคำทักท้วงของ สตง.ก็ถูกใช้เป็นเครื่องมือหนึ่ง

บทความ ‘การปกครองท้องถิ่นไทยภายใต้ระบอบ คสช.’ โดย ณัฐกร วิทิตานนท์ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้รวบรวมจำนวนผู้มีตำแหน่งและข้าราชการท้องถิ่นซึ่งถูกสั่งให้หยุดการปฏิบัติหน้าที่  ตามคำสั่ง คสช.พบว่ามีทั้งหมด 233 คน

จำนวนมากเป็นนักการเมืองท้องถิ่นคนสำคัญที่ได้รับผลกระทบมีทั่วประเทศ บางคนก็มีชื่อปรากฏเป็นข่าวอยู่เสมอ บางคนชนะเลือกตั้งต่อเนื่องอยู่ในตำแหน่งมาหลายสมัย อาทิ ชนม์สวัสดิ์ อัศวเหม นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดสมุทรปราการ, พรชัย โควสุรัตน์ นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี, ไพบูลย์ อุปัติศฤงค์ นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดจังหวัดภูเก็ต หรือ บุญเลิศ บูรณุปกรณ์ นายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่

โดยภาคอีสานเป็นภาคมีผู้บริหารถูกคำสั่ง คสช. ระงับปฎิบัติหน้าที่มากที่สุด จำนวน 71 คน รองลงมาคือ ภาคกลาง forty five คน ภาคเหนือ 27 คน และภาคใต้ 11 คน

นอกจากนั้นบทความนี้ยังให้ข้อสังเกต หลังการรัฐประหารเป็นช่วงเวลาที่องค์กรอิสระอย่าง สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สตง. นำกฎหรือระเบียบมาตีความอย่างเคร่งครัด ไปในทางจำกัดอำนาจท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้นอีกด้วย

“คสช.ต้องการทำลายความชอบธรรมของการเมืองเลือกตั้ง ก็ต้องหาข้อกล่าวหาว่ามีทุจริต ให้หยุดปฎิบัติหน้าที่ แต่ถ้าดูเนื้อในจริงๆ แล้วเป็นการเล่นงานฝั่งตรงข้าม ฝั่งที่สวามิภักดิ์กับ คสช.ก็จะไม่โดนแตะ กลายเป็นว่ากลุ่มการเมืองที่อยู่ขั้วรัฐบาลเดิมจะโดน เช่นในอีสานและภาคเหนือที่จะฐานเสียของเพื่อไทยจะโดนเรื่องนี้เยอะ” ณัฐกร อธิบายหลัง คสช.เข้าสู่อำนาจ ควบคุมรัฐบาลได้ จากนั้นจึงมีการพยายามหลายอย่างที่จะเข้ามาควบคุมการเมืองในระดับท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นการงดการเลือกตั้งท้องถิ่น คุมการแต่งตั้งโยกย้าย

การออกคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ของผู้บริหารท้องถิ่นทั่วประเทศ ที่ถูกองค์กรอิสระตรวจสอบค้างไว้ ทั้งที่ยังไม่ได้ถูกตัดสินว่ามีความผิด เป็นส่วนหนึ่งของการพยายามเข้าควบคุมการเมืองท้องถิ่น และทั้งที่มีผู้บริหารท้องถิ่นที่อยู่ในระหว่างการถูกตรวจสอบมากกว่านี้ แต่ คสช. เลือกจะออกคำสั่งให้หยุดปฎิบัติหน้าที่กับผู้บริหารเพียงบางคน ซึ่งณัฐกรตั้งข้อสังเกตจากตัวเลขที่จำแนกออกมาว่า เป็นการตั้งเป้าไปยังกลุ่มก้อนทางการเมืองที่อยู่ฝั่งรัฐบาลเดิม ซึ่งมีตัวเลขผู้บริหารท้องถิ่นที่ถูกคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่สูงอย่างมีนัยยะสำคัญ

“เราเริ่มเห็นการขยับเข้ามาขององค์กรอิสะ เมื่อก่อนบางอย่างองค์กรอิสระอาจจะยังไม่กล้า พอทิศทางลมมันเปลี่ยน คสช.เข้ามา ก็เริ่มเกิดการขยายการตีความเพิ่มความเขี้ยว หลายอย่างที่ท้องถิ่นเคยทำได้ หลังปี 2557 ก็ถูกตีความว่าทำไม่ได้” ณัฐกร กล่าวและชี้ให้เห็นว่า ก่อนหน้านี้ ท้องถิ่นเผชิญการตรวจสอบที่เข้มงวดอยู่แล้ว หลังรัฐประหารองค์กรอิสระยังนำระเบียบต่างๆ จำนวนมากมาใช้มาบังคับใช้กับท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอีก ดังที่จะเห็นกรณีการท้วงติงยิบย่อยเพิ่มขึ้นหลังปี 2557

สุดท้ายแล้ว ณัฐกรมองว่า สิ่งเหล่านี้ไม่ได้ช่วยให้ท้องถิ่นมีความโปร่งใสมากขึ้น แต่เป็นการเข้ามาควบคุมท้องถิ่นซึ่งเป็นฐานความชอบธรรมของอำนาจที่มาจากการเลือกตั้ง ส่งให้ผลเสียต่อการกระบวนการกระจายอำนาจ เป็นมรดกที่ต้องแก้ไข