เนื้อหาในรายงานชิ้นนี้สรุปจากการเลคเชอร์ที่สำนักข่าวประชาไท

เนื้อหาในรายงานชิ้นนี้สรุปจากการเลคเชอร์ที่สำนักข่าวประชาไท เมื่อวันที่ 25 ก.ย. 2568 โดย ดร.อภินพ อติพิบูลย์สิน อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนและรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ ว่าด้วยทุกแง่ทุกมุมที่คนไทยควรรู้เกี่ยวกับการทำรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งในไทยและต่างประเทศ

รายงานชิ้นนี้ ซึ่งเป็นรายงานตอนสุดท้าย จะเน้นไปที่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ รวมถึงการถอดบทเรียนจากความพยายามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่ล้มเหลวของชิลีและไอซ์แลนด์

อ่านรายงานตอนแรกได้ที่นี่

• หนทางสู่รัฐธรรมนูญใหม่ เหตุใดขั้นตอน ‘กำหนดหลักเกณฑ์’ จึงสำคัญที่สุด ?

รธน.ใหม่ทั้งฉบับมักเกิดหลังวิกฤตการเมือง

อาจารย์นิติศาสตร์ มธ.กล่าวว่า กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญระหว่างปี 2018-2023 ที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศแล้วสามารถทำสำเร็จได้นั้น ส่วนใหญ่มักเป็นการทำรัฐธรรมนูญหลังจากที่ประเทศเผชิญวิกฤตการเมืองหรือเป็นกรณีที่มีรัฐประหาร  “มันก็เลยทำให้ร่างฯ มันต้องผ่าน ทุกคนมาคุยกันจริงๆ มันเป็นไฟล์ทบังคับ คุณต้องคุยกันให้ได้ หาทางทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ได้”

แต่เมื่อมามองบริบทในไทย เขามองว่า ประเทศไทยยังไม่ถึงขั้นที่เกิดวิกฤตทางการเมืองหรือวิกฤตศรัทธาที่ในแบบที่ทำให้ทั้งสังคมเห็นพ้องว่าต้องทำรัฐธรรมนูญใหม่

“การที่ (รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน) อยู่มาจะเป็น 10 ปีแล้ว ก็จะเป็นปัญหาอีกว่าพอจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ คนก็จะบอกว่าอ้าว ของเก่าก็อยู่กันได้ ไม่มีใครเสียชีวิต ทำไมคุณต้องอยากได้รัฐธรรมนูญใหม่ขนาดนี้”

พอดูสถิติในประวัติศาสตร์โลกยุคใหม่ รัฐธรรมนูญที่ประสบความสำเร็จในการร่างใหม่ทั้งฉบับนั้นมักจะเป็นรัฐธรรมนูญที่มีข้อกังขาในด้านความเป็นประชาธิปไตย เช่น ประเทศแอลจีเรีย (2020), บุรุนดี (2018), ชาด (2018), คิวบา (2018), จอร์เจีย (2018), คีร์กีซสถาน (2021), ตูนิเซีย (2022)

อภินพอธิบายว่าจากตัวอย่างข้างต้น ในบางประเทศก็มีการทำประชามติ แม้โหวตผ่านในท้ายที่สุด แต่ก็มีข้อกังขาด้านความเป็นประชาธิปไตย เช่น มีคนออกมาโหวตน้อยมาก รวมทั้งในขั้นตอนการรณรงค์ก็ไม่ได้มีสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกเท่าที่ควร คำถามก็คือเหตุใดร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่จึงผ่านประชามติ

เขาตอบคำถามดังกล่าวโดยอ้างอิงสถิติจากงานวิจัยที่ชื่อว่า The constitutional referendum in historical perspective โดย Zachary Elkins and Alexander Hudson

โดยข้อมูลจากงานวิจัยชิ้นนี้ชี้ว่า ในประวัติศาสตร์ตั้งแต่ปี 1789 ถึง 2016 พบว่า 168 ครั้งของการลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ประสบความสำเร็จ ที่ถูกปฏิเสธมีแค่ 11 ครั้ง นับเป็นเพียง 6% จากทั้งหมดในประวัติศาสตร์

เขากล่าวว่าเหตุผลที่เป็นเช่นนี้ก็อย่างที่ได้กล่าวไปข้างต้นว่าการแก้รัฐธรรมนูญในประเทศต่างๆ ที่สำเร็จส่วนใหญ่มักเกิดหลังจากที่ประเทศเผชิญวิกฤตการเมือง มันจึงเหมือนเป็น ‘ไฟต์บังคับ’ ให้คนต้องโหวตประชามติผ่านด้วยความหวังจะออกจากวังวนความขัดแย้งเดิม แม้มีข้อกังขาในความเป็นประชาธิปไตยก็ตาม ซึ่งกรณีของประเทศไทย รัฐธรรมนูญปี 2550 กับ 2560 ที่เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารก็เข้าข่ายกลุ่มนี้เช่นกัน

“รัฐธรรมนูญที่มันต้องร่างใหม่เพราะมันเกิดวิกฤต ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตทางการเมืองหรือวิกฤตศรัทธา เพราะฉะนั้นมันเลยเป็นเหมือนการบังคับว่าถ้าคุณไม่รับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คุณก็จะต้องอยู่กันในวังวนแบบนี้ หาทางออกกันไม่ได้ มันจึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่จะผ่าน ทั้งในสถานการณ์ที่รัฐประหารมาแล้วมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วก็มีการลงประชามติ รัฐธรรมนูญปี 2550 กับ 2560 มันก็อยู่ในกลุ่มพวกนี้เหมือนกัน ที่ลงประชามติแล้วผ่าน”

ถอดบทเรียนความล้มเหลวจากชิลี

“ผมไม่แน่ใจว่าคิดไปเองหรือเปล่า แต่ว่าหลังๆสักประมาณสิบปีที่ผ่านมา ไม่ค่อยมีประเทศที่พอเป็นต้นแบบในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งพอไปดูก็พบว่า เออ ก็จริง รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยล่าสุดที่ออกมาแล้วใช้ได้ดีคือฉบับไหน ผมก็ไม่แน่ใจเหมือนกัน หลัง ๆ คือมันล้มเหลวซะเยอะ”

อภินพอธิบายถึงตัวอย่างประเทศที่มีความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่เผชิญความล้มเหลวในช่วง ไม่กี่ปีที่ผ่านมา คือ ชิลี ในปี 2022 ที่แม้ว่าในกระบวนการที่มีความประชาธิปไตยค่อนข้างมาก แต่กลับล้มเหลวในขั้นตอนการลงประชามติ

ในปี 2020 ชิลีมีการประท้วงครั้งใหญ่โดยมีชนวนเหตุมาจากการขึ้นค่าโดยสารรถไฟใต้ดิน ส่งผลให้มีคนหลากหลายกลุ่มออกมาประท้วงโดยมีการขึ้นค่าโดยสารเป็นเพียงยอดภูเขาน้ำแข็ง คนออกมาประท้วงจากความไม่พอใจอื่นๆ ที่สั่งสมมาอยู่ก่อนแล้ว อย่างเช่น กลุ่มเฟมินิสต์ก็ออกมาเรียกร้องในประเด็นความรุนแรงในครอบครัว เป็นต้น จนถึงจุดหนึ่งผู้ชุมนุมที่มาจากหลายกลุ่มก็ดันเรียกร้องไปถึงการแก้รัฐธรรมนูญ ต้องการ สสร.เลือกตั้ง โดยมองว่ารัฐธรรมนูญนี้เป็นมรดกของเผด็จการปิโนเช่

“เขาทำประชามติกัน 3 รอบ มันเป็นกระบวนการที่คู่ขนานกับ (การชุมนุมประท้วงใน) ประเทศไทย ตรงปี 2020 เหตุเกิดจากการประท้วงของเยาวชนบ้าง เฟมินิสต์บ้าง แรงงานบ้าง ซึ่งประท้วงกันไปเยอะๆ ก็ทำให้รัฐบาลไม่มีทางเลือกจึงต้องหาทางผ่อนคลายด้วยการยอมจัดประชามติเพื่อแก้ปัญหา…เริ่มแรกคนออกมาประท้วงเรื่องการขึ้นค่ารถไฟฟ้า เฟมินิสต์ออกมาประท้วงเรื่องความรุนแรงในครอบครัว คนกลุ่มเล็กกลุ่มน้อยเหล่านี้จุดไฟให้ทุกภาคส่วนที่มีความไม่พอใจระบบดั้งเดิมรู้สึกว่าต้องลุกขึ้นมาทำอะไรสักอย่าง แล้วคนก็เห็นเจตจำนงร่วมกันในเรื่องการร่วมกันแก้รัฐธรรมนูญ เพราะมันเป็นรัฐธรรมนูญจากเผด็จการปิโนเช่ ที่แม้จะผ่านการแก้ครั้งใหญ่มา 2 รอบจนไม่เหลือเค้าเดิม แต่ก็มีความรู้สึกว่ามันเป็นสัญลักษณ์ของความผิดพลาดในอดีต”

อย่างไรก็ตาม ร่างรัฐธรรมนูญของชิลีไม่ผ่านความเห็นชอบจากประชาชนในการทำประชามติทั้ง 2 ครั้ง โดยครั้งแรกร่างรัฐธรรมนูญถูกมองว่ามีเนื้อหาซ้ายจนถึงขั้น ‘โว้ค’ เกินไป ฝ่ายขวาจึงโหวตคว่ำ ส่วนในการทำประชามติครั้งที่สอง ร่างรัฐธรรมนูญก็ถูกมองว่าเป็นร่างขวาจัด ฝ่ายซ้ายจึงโหวตคว่ำ

ทำให้เราอาจถอดบทเรียนจากชิลีได้ว่า ความล้มเหลวในการมีรัฐธรรมนูญใหม่ส่วนหนึ่งเกิดจากฝ่ายการเมืองเจรจากันน้อยเกินไปทั้งในแง่เนื้อหาและวิธีการ ส่งผลให้กระบวนการทำรัฐธรรมนูญใหม่กลายเป็นการต่อสู้กันของฝ่ายรณรงค์ทั้ง 2 ฝั่งจนไม่สามารถบรรลุผลลัพธ์ได้

ภาพทางซ้าย คือ การทำประชามติรัฐธรรมนูญชิลี ปี 2020 โดยมีคำถามที่ 1 ว่า คุณต้องการมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ส่วนคำถามที่ 2 ถามว่า สสร. ควรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด หรือว่า ครึ่งหนึ่งมาจากรัฐสภาในขณะนั้นและอีกครึ่งหนึ่งที่เป็น สสร.

“(ประเด็นเรื่องที่มาของ สสร.) มันเป็นเรื่องที่โต้แย้งกันอยู่ ฝ่ายรัฐบาลดั้งเดิมในตอนนั้นก็ยังอยากให้เห็นรัฐสภาครึ่งหนึ่ง ยังต้องการจะคุมเกมอยู่ แต่ฝ่ายผู้ประท้วงซึ่งเป็นฝ่ายซ้ายขอให้ (สสร.) เลือกตั้งทั้งหมด เพราะต้องการความก้าวหน้า”

อภินพชวนให้ดูความต่างระหว่างตัวเลขผู้ออกมาลงประชามติรอบแรกกับประชามติรอบที่สอง โดยจำนวนคนออกมาลงประชามติรอบแรกมีอยู่ 7 ล้านกว่าคนจากผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด 15 ล้านคน ซึ่งในรอบแรกเป็นการถามว่าคุณต้องการมีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ และต้องการ สสร.แบบใด แน่นอนว่าคนที่ออกมาโหวตส่วนใหญ่ก็คือคนที่อยากแก้รัฐธรรมนูญ

ทว่าพอทำประชามติรอบที่สองที่มีคำถามว่าคุณจะรับร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ เมื่อดูจำนวนคนที่ออกมาใช้สิทธิจะพบว่ารอบนี้มีคนออกมาโหวตเพิ่มขึ้นมา 6 ล้านคน ผลคือร่างรัฐธรรมนูญนี้ไม่ผ่านประชามติ เพราะกลุ่มคนที่ไม่อยากได้รัฐธรรมนูญใหม่พากันออกมาโหวตโนในรอบนี้ ซึ่งเราก็จะไม่เห็นพวกเขามากเท่าไรในประชามติรอบแรก

“ที่อยากให้สังเกตคือจำนวน turnout หรือคนที่มาใช้สิทธิออกเสียง จำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงอยู่ที่ประมาณ 15 ล้านคน มีคนมาใช้สิทธิจำนวน 7 ล้าน…ก็จะเห็นว่ามันเป็นเสียงที่มาจากคนที่มีความต้องการ (ทำรัฐธรรมนูญใหม่) แต่มันไม่ได้เยอะขนาดนั้น อันนี้เราอาจจะคาดหมายในกรณีของประเทศไทยได้ด้วยว่า คนที่ทำประชามติครั้งแรกที่อาจจะตื่นตัวอยากให้มีรัฐธรรมนูญใหม่ก็อาจจะไม่มาก ซึ่งถ้าไม่มากเนี่ย ก็อาจะหมายความว่าพอประชามติครั้งที่สอง ซึ่งบริบทและเดิมพันมันต่างกัน เราจะเดาผลไม่ได้ เพราะอาจจะเป็นคนอีกกลุ่มที่ออกมาใช้สิทธิมากกว่า ที่ตอนแรกไม่ออกมา แต่พอเป็นรอบสองจะออกมาใช้สิทธิลงประชามติกัน”

“มีนักวิเคราะห์ฝั่งชิลีที่มองว่าความผิดพลาดทั้งหมดของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญชิลีที่ทำให้ไม่ผ่าน คือการตั้งคำถามที่สองตั้งแต่แรก โดยมองว่าเป็นการเลือกข้าง ไม่เอาฝ่ายรัฐบาลดั้งเดิมเข้ามาเกี่ยวข้องในการร่างรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นมันก็ทำให้ผู้มีอำนาจดั้งเดิมแปลกแยกตั้งแต่ต้น ทำให้กระบวนการนี้มีความเป็นการเมืองมากๆ ตั้งแต่ต้น…ซึ่งก็เป็นความเห็นหนึ่งที่อาจเป็นไปได้ว่า การที่มันล็อกระบบให้ สสร.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด ทำให้แม้จะมีการลงประชามติรอบหนึ่งแล้วล้มไป พอทำรอบสองมันก็ยังล็อกอยู่ว่า (สสร.) ต้องมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งมันก็ทำให้ขยับตัวทำอะไรใหม่ไม่ได้แล้ว”

ผลประชามติ ปี 2022 กับ 2023

“สุดท้ายมีการทำประชามติสองรอบ รอบแรกในปี 2022 ร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยฝ่ายซ้ายถูกปัดตกไปด้วยคะแนนเสียง 61% ให้ดูจำนวนคนออกมาโหวตรอบนี้คือ 13 ล้านคน ถ้าเทียบกับรอบที่ (คนออกมาโหวตว่าอยากได้รัฐธรรมนูญใหม่) 7 ล้านคน”

“การรณรงค์ว่าจะรับหรือไม่รับ เป็นการสู้กันอย่างสุดตัวของฝ่ายการเมือง ตรงข้ามกับรอบแรกที่ฝ่ายการเมืองไม่ได้เข้ามายุ่ง รอบแรกฝ่ายขวาบอกว่า ‘ทำไมไม่ชวนข้าพเจ้าไปร่าง’ รอบสอง ฝ่ายอนุรักษนิยมร่าง ฝ่ายซ้ายก็บอกว่า ‘เรามารณรงค์ไม่รับกัน’ มันก็เลยพลิกไปพลิกมาแบบนี้ ถ้าเราดู turnout (ผู้ออกมาใช้สิทธิ) อยู่ที่ 13 ล้าน ฉิวเฉียดขึ้น เพราะฝ่ายซ้ายก็พยายามรอมชอมให้ความเข้มข้นลดลงให้มันพอคุยกันได้ แต่ตัวนักเคลื่อนไหวก็สู้กันเต็มที่ว่าไม่อยากรับร่างฯ อะไรที่ทำมาโดยฝ่ายอนุรักษนิยมอยู่ดี”

“การพูดว่ามันเป็นร่างฯ ของฝ่ายนู้นฝ่ายนี้ มันเป็นแค่องค์ประกอบหลักของ สสร. รอบนั้นมาจากใครเป็นหลัก มันไม่ได้หมายความว่าฝ่ายนั้นคุมทั้งหมด มันหมายถึงแค่ตัวหลักๆ ที่มีอิทธิพลมากๆ เป็นใคร”

“ฉะนั้น เราจะเห็นธรรมชาติของประชามติว่ารอบแรกกับรอบสองนั้นไม่เหมือนกัน ตอนรอบ 2022 ผมอยู่ที่อเมริกาในตอนนั้น ได้เจอกับคนชิลีที่เป็นนักกฎหมายก็ไม่มีใครชอบ (ร่างรัฐธรรมนูญครั้งนั้น) เขาจะเรียกว่าเป็นร่างฯ ของพวกโว้ค ใส่เรื่องสิทธิมาเยอะ โดยเฉพาะสิทธิของคนชาติพันธุ์ ที่เขาก็รับไม่ได้ คนชิลีก็มองว่าคนชาติพันธุ์ในประเทศของเขาไม่ได้เยอะขนาดนั้น พวกเขาเลยไม่เห็นด้วย…ไปๆ มาๆ เรื่องที่มันก้าวหน้ามากๆ มันกลายเป็นว่าไปเรียกมือเรียกตีนทุกสารทิศให้มาร่วมกันต่อต้าน โดยที่ฝ่ายการเมืองอาจจะไม่ต้องออกแรง”

“พอไปเจาะดูร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่ผ่าน อย่างที่เราเห็นในชิลี ในแง่เนื้อหามันก็คุยกันไม่รู้เรื่องว่าเราจะแก้กันด้วยเรื่องอะไร เราจะแก้รัฐธรรมนูญใหม่ไปเพื่ออะไร ก็ยังคุยกันไม่จบ ในแง่ที่ว่ารัฐธรรมนูญนี้มันอยู่มานานแล้ว ก็เป็นปัญหาว่าเราก็อยู่กันมาได้ตั้งนาน เพราะฉะนั้นมันก็เลยต่อสู้กันได้ง่ายว่างั้นไม่ต้องรับอะไรที่เราไม่คุ้นเคย อะไรที่เราจะไม่รู้ว่ามันจะดีหรือไม่ดี ก็อยู่กันไปตามระบบเดิมไปก่อนก็ได้”

“จะเห็นว่ามันเป็นคู่ขนานอยู่เหมือนกันใช่ไหมระหว่างชิลีกับไทย ของชิลีทำ (ประชามติ) 2 รอบ ก็เป็นเรื่อง (การต่อสู้ของกลุ่ม) การเมืองทั้งสองรอบ แม้ในรอบแรกที่ทำในปี 2022 มีความพยายามจะบอกว่ามันไม่ใช่เรื่องของนักการเมือง มันมีความก้าวหน้ามากๆ มีความเป็นฝ่ายซ้ายมากๆ พรรคการเมืองอาจไม่ได้ปรากฏตัวมากนัก ก็ทำให้ฝ่ายขวาที่เป็นฝ่ายการเมืองเข้ามาขวางในการรณรงค์ภายหลัง บอกว่า ‘ไม่ได้แล้ว คุณร่างอะไรมา แบบนี้มันไม่น่าจะเวิร์ค’ แล้วก็รณรงค์คว่ำร่างรัฐธรรมนูญไป แต่พอมาปี 2023 สถานการณ์มันกลับกัน ฝ่ายขวาซึ่งเป็นฝ่ายอนุรักษนิยมเข้ามาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็ทำให้ฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลอยู่ตอนนั้นมองว่า ‘งั้นเรามารณรงค์คว่ำของฝ่ายขวากัน’ มันก็เลยเป็นการคว่ำกันไปมาสองรอบ”

เมื่อมองมาที่ประเทศไทยในยุคของโซเชียลมีเดีย เขามองว่าเมื่อถึงช่วงที่มีการรณรงค์ประชามติร่างรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มจะกลายเป็นภาวะสงครามข่าวสารอันดุเดือด ประเด็นเรื่องรัฐธรรมนูญหรือมาตราใดก็ตามที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งสูงจะถูกหยิบไปนำเสนอและมีการตีความไปไกลกว่าเจตนาดั้งเดิมของผู้ร่างฯ

“นึกภาพตอนเรารณรงค์ ต่อให้มีการแจกร่างรัฐธรรมนูญทุกครัวเรือนปี 2550 มันไม่ได้มีคนไปอ่าน ถ้านึกภาพในตอนนี้ ก็คงจะมีคนไปพูดในโซเชียลมีเดียว่าร่างฯ มันเป็นแบบนั้นแบบนี้ ออกทีวีว่าแบบนี้ทำไม่ได้ (ถ้าทำแล้ว) ต่อไปมันจะเป็นยังไง จะมีการตีความไปต่างๆ นานา ซึ่งไม่มีทางตรงตามความประสงค์ของผู้ร่าง ก็จะเกิดสงครามข่าวสารขึ้นมาในการรณรงค์ โดยเฉพาะการรณรงค์แบบที่เปิด free 100% สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นเต็มที่ (ในวันนั้น) เราก็จะเห็นความเห็นต่างทางการเมืองในแบบที่เราไม่ได้เห็นมานานแล้ว…ทุกคนก็จะมาดูเป็นรายมาตราเลย ไปๆ มาๆ ทุกคนก็จะมีมาตราที่ไม่ชอบ ถ้ามันเป็นร่างฯ ที่ประชาชนมีส่วนร่วมมากๆ ในตอนแรก”

เขากล่าวด้วยว่า ความรู้สึกร่วมในสังคมคืออีกหนึ่งเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้การแก้รัฐธรรมนูญใหม่สำเร็จ

“สถานการณ์จะเปลี่ยนถ้าทุกคนบอกว่าเราอยู่กับรัฐธรรมนูญ(ฉบับนี้) ไม่ได้แล้ว ผมก็ไม่เห็นว่าเราจะรู้สึกกันแบบนี้ ซึ่งก็แปลกที่ว่าทำไมเราไม่รู้สึก ทำไมเรามีศาลรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจมาก ทำไมเรามีองค์กรอิสระ ทำไมเรามีสมาชิกวุฒิสภาที่ไม่น่าไว้วางใจเท่าไหร่ มันก็ไม่เป็นประเด็นที่คนเรียกร้องกันแล้ว คือเราเรียกร้องกันอยู่ช่วงหนึ่งแล้วก็เงียบไป”

“ความยากอย่างหนึ่งของการร่างรัฐธรรมนูญ ผมเลยบอกว่ามันต้องมีตัวตั้งตัวตี มิเช่นนั้นโมเมนตัมมันไม่ไปต่อ ถ้าการร่างรัฐธรรมนูญใช้เวลาอย่างน้อยหนึ่งปี ถ้าไม่มีคน (ที่มีอำนาจทางการเมือง) คุยกัน ไม่มีคนคอยรณรงค์ กระแสหายแน่นอน และสุดท้ายอาจจะไม่มีใครสนใจเท่าไหร่”

ถอดบทเรียนจากไอซ์แลนด์

สสร. ปลอดนักการเมือง-เน้นให้คนมีส่วนร่วมมาก เหตุใดจึงล้มเหลว

อีกหนึ่งตัวอย่างที่น่าสนใจคือกรณีของไอซ์แลนด์ในปี 2018 ร่างรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์มักถูกพูดถึงว่าเป็นโมเดลตัวอย่างในแง่การมีส่วนร่วมของประชาชน เนื่องจากมีการระดมความเห็นของประชาชนทางออนไลน์ที่เรียกว่า Crowdsourcing ต่อมาพบว่ามีการนำข้อมูลจากการระดมความเห็นนั้นมาใช้ถึง 10%

การทำรัฐธรรมนูญใหม่ของไอซ์แลนด์เกิดขึ้นเนื่องจากผู้คนเห็นว่ารัฐธรรมนูญเดิมเป็นมรดกของอาณานิคมบวกกับการเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ

“ไอซ์แลนด์ทำเว็บไซต์ขึ้นมาโดยมหาวิทยาลัยกับเอ็นจีโอ ก็เป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการนี้ด้วย เลือกเป็นรายประเด็นเลยนะครับ และให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเลยว่าในประเด็นนี้จะเป็นอย่างไร”

“สุดท้ายแล้วพอมีคนไปวิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญสุดท้ายพบว่ามาจากขั้นตอน Crowdsourcing นี้ประมาณ 10% เลย ซึ่งถือว่าเยอะมาก เพราะว่าถ้าเทียบกับการรับฟังความเห็นในกรณีอื่นๆ ส่วนใหญ่มาไม่ถึง 1 หรือ 2% เพราะว่าการรับฟังความเห็นส่วนใหญ่มักเป็นแค่เรื่องพิธีกรรมให้คนรู้สึกว่าตัวเองมีส่วนร่วม”

“ถ้า (ประเทศไทย) เราจะทำแบบนี้ก็ทำได้นะครับ เป็นกิมมิกหรือลูกเล่นอย่างหนึ่ง แต่ก็เป็นเรื่องที่เราไม่ได้คุยกันชัดเท่าไร เราคุยกันแต่ว่า สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้ง แต่ไม่ได้คุยกันว่าแล้วขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นจะทำอย่างไร จะทำแบบเดิมสมัย (สสร.) ปี 2540 ไหม ที่ออกไปรับฟังความคิดเห็นแบบเป็นทางการและไม่เป็นทางการทั่วประเทศ หรือยุคนี้จะต้องใช้อินเตอร์เน็ต ใช้โซเชียลมีเดียแล้ว”

ความโดดเด่นในด้านการมีส่วนร่วมยังเห็นได้จากสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากคนทั่วๆ ไป ไม่เหมือนกับประเทศอื่นๆ ที่ สสร. มักมีแต่นักกฎหมาย ทำให้กรณีของไอซ์แลนด์ค่อนข้างแตกต่างจากประเทศอื่นๆ อย่างมาก เนื่องจากไม่มีประเทศใดที่ สสร.จะปราศจากฝ่ายการเมืองได้ขนาดนี้

“ตอนนั้นคนก็มีความหวังว่านี่คือการร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากประชาชนอย่างแท้จริง ผู้เชี่ยวชาญมาเป็นแค่ที่ปรึกษา ตัวหลักจริงๆ คุณจะเป็นใครก็ได้ เป็นช่าง เป็นนักดนตรี ก็เป็น สสร. ได้หมด”

อย่างไรก็ตาม ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทำประชามติผ่าน แต่ว่ารัฐสภาไม่ให้การรับรอง โดยรัฐบาลให้เหตุผลว่าถ้านำรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาใช้จะก่อปัญหาอีกหลายอย่างตามมา

“ปัญหาอย่างหนึ่งก็คือผู้เชี่ยวชาญบอกว่าถ้าเอา (ร่างรัฐธรรมนูญนี้) มาใช้เนี่ยวุ่นวายแน่”

บริบทของการทำรัฐธรรมนูญนี้มาจากเรื่องวิกฤตเศรษฐกิจด้วย คนก็มองว่าการร่างรัฐธรรมนูญใหม่อาจจะเป็นทางออก

เมื่อถามว่า ร่างรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์ผ่านการลงประชามติแล้ว แต่ว่าไม่ได้นำมาใช้ ส่งผลให้ประชาชนรู้สึกไม่พอใจหรือเปล่า

อภินพกล่าวว่า คนไม่พอใจมีแน่นอน แต่เนื่องจากมีการตกลงกันไว้แล้วตั้งแต่แรกว่าขั้นตอนประชามติจะเป็น non-binding referendum คือเป็นแค่การลงประชามติที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย จึงไม่ได้เป็นการล็อกว่าผ่านประชามติแล้วจะต้องทำตามผลโหวต

“พอเราพูดถึงการร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าเราให้มันเป็นหลุมดำที่นักการเมืองไม่รู้ว่าจะเกิดอะไรขึ้น นักการเมืองก็ไม่อยากเสี่ยงนะครับ ถ้ามีอะไรผิดหูผิดตานิดหนึ่งก็จะพยายามเป็นปฏิปักษ์ ไม่เอาดีกว่า โดยเฉพาะเมื่อมันมีร่างฯ ที่ใช่ได้อยู่แล้วในปัจจุบัน ก็ไม่ได้มีใครจะเป็นจะเสียชีวิตมาก ก็อยู่กันได้แบบนี้”

แนวคิดการทำรัฐธรรมนูญมาจากไหน

ผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบอธิบายว่า โมเดลยกร่างรัฐธรรมนูญยุคสร้างชาติของสหรัฐอเมริกา (Philadelphia Convention) คือ ตัวอย่างของความสำเร็จที่เป็นต้นแบบของการทำรัฐธรรมนูญครั้งต่อๆ มา

ตัวแทนของแต่ละมลรัฐ ที่ขณะนั้นยังไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐฯ ต่างก็ประสบปัญหาในการปกครอง เช่น การไม่มีงบประมาณเพียงพอในการแก้ปัญหาหลายด้าน ทำให้พวกเขาเห็นว่าควรแก้รัฐธรรมนูญฉบับเดิมเพื่อกระจายอำนาจการปกครองตนเองแก่มลรัฐต่างๆ

แม้ว่าจุดประสงค์ของการประชุมในครั้งนั้นคือการแก้รัฐธรรมนูญฉบับเดิม แต่เมื่อเหล่าผู้ก่อการมาคุยกันก็เห็นว่าควรเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งเป็นการขัดกับคำสั่งของคองเกรสที่ให้อำนาจมาแค่การแก้ไขฉบับเดิมเท่านั้น แต่เหล่าผู้ก่อการนี้ก็รวมตัวกันร่างรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาทั้งฉบับเพื่อให้เป็นสหรัฐอเมริกาแบบที่เราเห็นกันอยู่ทุกวันนี้

“เพราะฉะนั้นการร่างรัฐธรรมนูญมันจึงมาควบคู่กับการใช้อำนาจอันล้นพ้น ไร้ขอบเขต เราจะเรียกกันว่า “อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ” ซึ่งคำนี้คือคำที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้บอกว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ต้องกลับไปถามประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ”

เขากล่าวว่า จากภาพการประชุมที่ฟิลาเดเฟีย เราจะเห็น จอร์จ วอชิงตัน ยืนอยู่ตรงกลาง ซึ่งเป็นคนที่ได้รับการยอมรับในช่วงการปฏิวัติสหรัฐฯ  ทุกคนนับถือ ฉะนั้นพอเขามาเป็นประธานในคอนเวนชั่น หรือจะเรียกว่าเป็น สสร. ก็ได้ ทำให้ (กระบวนการทำรัฐธรรมนูญ) มีความน่าเชื่อถือขึ้นมา มีรัฐบุรุษคนอื่นๆ ที่อายุมาก มีความน่าเกรงขามอย่าง เบนจามิน แฟรงคลิน นั่งอยู่ด้วย นี่เป็นภาพที่เราแสวงหากันเวลาจัดทำรัฐธรรมนูญ ส่วนของแอฟริกาใต้ เราจะเห็นเนลสัน แมนเดลา มาเป็นตัวหลัก

“ผมก็สงสัยมาตลอดว่าในประเทศไทยจะมีตัวละครหลักเหล่านี้ไหม ที่จะเป็นประธานให้ทุกคนเชื่อมั่นว่าคนนี้ปรารถนาดีกับอนาคตของชาติ ปรารถนาดีกับทุกๆ ฝ่ายและพร้อมจะเป็นคนกลาง”

ในขณะเดียวกัน ก็จะมีกลุ่มบุคคลอีกประเภทที่เป็น “ตัวลงแรง” เช่น เจมส์ เมดิสัน, อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน พวกนี้ก็คือนักกฎหมายที่เป็นตัวตั้งตัวตีวางแผนมาตั้งแต่ต้น ดึงคนมาประชุม มาถึงปุ๊บก็โชว์ร่างฯ ที่ตัวเองทำไว้เสร็จแล้ว และมีการล็อบบี้คนในที่ประชุม ผลลัพธ์ที่ได้คือร่างรัฐธรรมนูญที่ค่อนข้างประสบความสำเร็จ แม้ว่ามีอุปสรรคระหว่างทางบ้าง เช่น มีคนลุกออกจากที่ประชุม มีคนไม่ยอมเซ็นรับรอง

ในขั้นตอนสุดท้าย ร่างรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ จะถูกนำกลับไปที่สภาร่างรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ เพื่อให้มีการโหวตรับรองรัฐธรรมนูญนี้ด้วย

“มันก็เลยเป็นต้นแบบที่เรานึกถึงเรื่องการลงประชามติ ส่วนหนึ่งก็เริ่มต้นมาจากยุคนั้น ถึงแม้จะไม่ใช่การลงประชามติโดยตรง แต่ก็เป็นประชาชนที่เลือกตัวแทนเข้าไปใน constitution convention อยู่ดี”