ปฏิเสธไม่ได้ว่า กฤษฎีกา เป็นองค์กรที่ปรึกษารัฐบาลที่มีบทบา

ปฏิเสธไม่ได้ว่า ‘กฤษฎีกา’ เป็นองค์กรที่ปรึกษารัฐบาลที่มีบทบาทสูง ปรากฏในหน้าข่าวเป็นประจำ และสามารถกำหนดทิศทางนโยบายได้ระดับหนึ่ง องค์กรนี้ทำหน้าที่อะไร จุดตั้งต้นมายังไง จุดเปลี่ยนหลังรัฐประหารเป็นอย่างไร บทบาทที่เป็นอยู่เหมาะสมแล้วหรือไม่ มีอะไรที่น่าจะพิจารณาปรับปรุง ฯลฯ ‘ศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์’ นักกฎหมายมหาชนจะช่วยอธิบายขยายความ โดยเนื้อหาจะแบ่งเป็น 2 ส่วนหลัก คือ 1.ประวัติศาสตร์ความเป็นมาของกฤษฎีกาในบริบทไทย 2.จุดเปลี่ยนที่ทำให้บทบาทสำคัญขึ้นเรื่อยๆ และข้อวิพากษ์เพื่อการปรับปรุง

เลขาฯ กฤษฎีกา เผยดิจิทัลวอลเล็ต 10,000 บาท โดยหลักแล้วมันควรจะหยุดลง

PPTV 15 ส.ค. 2567

เปิดเบื้องลึก ‘แพทองธาร' สั่งถอนวาระแจกเงินหมื่นเฟส 2 กฤษฎีกาท้วงข้อกฎหมาย

กรุงเทพธุรกิจ 4 ธ.ค. 2567

กฤษฎีกาตีตกคุณสมบัติ กิตติรัตน์ นั่งปธ.บอร์ดแบงก์ชาติ คลังจ่อชงชื่อใหม่

มติชน 25 ธ.ค.  2567

กฤษฎีกา ยอมรับ ใส่กลไกป้องกันคนไทยหมกมุ่นพนัน ในร่างเอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์

มติชน 18 ก.พ. 2568

เปิดร่าง พ.ร.บ.เอนเตอร์เทนเมนต์ฯ ฉบับกฤษฎีกา ตีกรอบกาสิโน – ตั้งทีมประเมินการลงทุน

กรุงเทพธุรกิจ 17 ก.พ.2568

‘กฤษฎีกา’ ชี้ บอร์ดสรรหา กกพ. มีส่วนได้เสียกับธุรกิจพลังงาน ไม่เป็นลักษณะต้องห้าม

อิศรา 12 เม.ย. 2568

3 เรื่องร้อนในมือ ‘กฤษฎีกา’ เดิมพันนโยบายเศรษฐกิจรัฐบาล

กรุงเทพธุรกิจ 19 ม.ค. 2568

ปฏิเสธไม่ได้ว่า บทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้นโดดเด่นยิ่ง ดูได้จาการปรากฏตัวบนหน้าข่าวในช่วง ‘หัวเลี้ยวหัวต่อ’ ของการดำเนินนโยบายต่างๆ หลายครั้งหลายหน

หลายเรื่องมีผลโต้แย้งให้รัฐบาลต้องถอย โดยเฉพาะเมื่อเป็นรัฐบาลผสม และอยู่ในสภาวะที่องค์กรอิสระต่างๆ มีอำนาจอย่างมาก ภายใต้รัฐธรรมนูญที่เปิดช่องตีความด้าน ‘จริยธรรม’ ไว้จนต้องระวังตัวทุกฝีก้าว

แล้วกฤษฎีกาเป็นใคร ทำหน้าที่อะไร จุดตั้งต้นและจุดเปลี่ยนเกิดขึ้นตอนไหน บทบาทที่เป็นอยู่เหมาะสมแล้วหรือไม่ มีอะไรที่น่าจะพิจารณาปรับปรุง ฯลฯ แม้เรื่องนี้จะไม่ใช่ประเด็น ‘ร้อนฉ่า’ แต่ก็เป็นประเด็น ‘อุ่นๆ’ เสมอมา อีกทั้งหาคนที่จะอธิบายพัฒนาการ ‘เสาหลักแห่งชาติ’ ต้นนี้ได้ไม่ง่ายนัก

‘ประชาไท’ จึงไปรบกวน ‘ศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์’ นักกฎหมายมหาชนที่ห่างหายจากหน้าสื่อไปนาน ช่วยอธิบายขยายความเกี่ยวกับองค์กรที่ไม่ค่อยเป็นที่รู้จักแต่บทบาทโดดเด่นนี้ โดยเนื้อหาจะแบ่งเป็น 2 ส่วนหลัก คือ 1.ประวัติศาสตร์ความเป็นมาของกฤษฎีกาในบริบทไทย 2.จุดเปลี่ยนที่ทำให้บทบาทสำคัญขึ้นเรื่อยๆ และข้อวิพากษ์เพื่อการปรับปรุง ในที่นี้เราจะให้ส่วนหลังเป็นพระเอก ส่วนแรกเป็นพระรอง

เบื้องต้นที่ต้องทำความเข้าใจก่อนว่า ‘ที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล’ ที่เรียกว่า กฤษฎีกามีอยู่ร้อยกว่าคน แบ่งเป็น 14 คณะ ดังนี้

คณะที่ 1 มีชัย ฤชุพันธ์ุ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 2 วิษณุ เครืองาม เป็นประธาน มีกรรมการรวม 9 คน

คณะที่ 3 คุณหญิงพรทิพย์ จาละ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 4 อมร จันทรสมบูรณ์​ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 5 จักรมณฑ์ ผาสุกวนิช เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 6 พชร ยุติธรรมดำรง เป็นประธาน มีกรรมการรวม 8 คน

คณะที่ 7 สรรเสริญ ไกรจิตติ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 8 เกษม สุวรรณกุล เป็นประธาน มีกรรมการรวม 9 คน

คณะที่ 9 ไพศิษฐ์ พิพัฒนกุล เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 10 สวัสดิ์ โชติพานิช เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 11 คณิต ณ นคร เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 12 พนัส สิมะเสถียร เป็นประธาน มีกรรมการรวม 9 คน

คณะที่ 13 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 10 คน

คณะที่ 14 โกวิทย์ โปษยานนท์ เป็นประธาน มีกรรมการรวม 5 คน

ดูคร่าวๆ จะเห็น 3 เสาหลักคือ มีชัย, วิษณุ, บวรศักดิ์ ซึ่งต้องกล่าวด้วยว่ามีบทบาทสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2560 และเข้าช่วยงานด้านบริหารด้วยการเป็นอดีตรองนายกฯ ฝ่ายกกฎหมายในยุครัฐประหาร และยังมีอีกหลายคนในกฤษฎีกาที่เป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 อาทิ นรชิต สิงหเสนี, ประพันธ์ นัยโกวิท, ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการกฤษฎีกาคนปัจจุบัน

นอกจากนี้ในคณะต่างๆ ยังมีนักกฎหมายและผู้เชี่ยวชาญอื่นๆ ที่มีชื่อเสียงอีกหลายคน อาทิ จรัญ ภักดีธนากุล, คณิต ณ นคร, ณรงค์ ใจหาญ, สมคิด เลิศไพฑูรย์, สมยศ เชื้อไทย, สุรพล นิติไกรพจน์, ธงทอง จันทรางศุ, นันทวัฒน์ บรมานันท์, ปิยะสกล สกลสัตยาทร, เรวัตร ฉ่ำเฉลิม เป็นต้น ส่วน อุดม รัฐอมฤต นั้นไปดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้วในปัจจุบัน

เมื่อเป็นที่ปรึกษารัฐบาล ย่อมต้องใช้ ‘ผู้เชี่ยวชาญขั้นเทพ’ จากสาขาต่างๆ แล้วมันมีปัญหาตรงไหน? ก่อนจะไปถึงจุดนั้น เราอาจต้องทำความเข้าใจโครงสร้างกันก่อน

วรเจตน์อธิบายถึงโครงสร้างหลักของกฤษฎีกาว่าแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนสำนักงาน กับ ตัวกรรมการ

• สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้บัญชาของสํานักงาน ขึ้นตรงต่อ ‘ประธานคณะกรรมกฤษฎีกา’  นั่นก็คือนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นโดยตำแหน่ง
• คณะกรรมการได้รับแต่งตั้ง มีอำนาจตรวจร่างกฎหมายและให้คำปรึกษาแก่รัฐบาล หน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ ฯลฯ แบ่งเป็น 14 คณะ แยกตามประเภทของกฎหมาย เช่น กลุ่มกฎหมายว่าด้วยโทรคมนาคม กฎหมายมหาชน บริหารราชการแผ่นดิน แต่ละคณะจะมีประธาน เรียกว่า ‘ประธานกรรมการกฤษฎีกา’ รวมมีจำนวน 14 คน

ที่ผ่านมาเคยมีมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) กำหนดว่า หากกฤษฎีกาพิจารณาอย่างไรก็ให้ถือปฏิบัติไปตามนั้น เรียกว่าเป็น ‘แนวทางปฏิบัติ’ แต่ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ผูกพันศาล

“ฉะนั้นเวลาหารือกฤษฎีกา มันก็ไม่ถึงขนาดปลอดภัย 100% ว่าศาลต้องเห็นแบบนั้น เพียงแต่ถ้ามันผ่านการกรองมาแล้วชั้นหนึ่ง ครม.ก็จะมีความมั่นใจระดับหนึ่ง แล้วในการประชุม ครม. ผมเข้าใจว่าเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นตําแหน่งฝ่ายประจําน่าจะไม่กี่ตําแหน่งที่ได้เข้าร่วมประชุม ครม.เหมือนกับคอยให้คําปรึกษาทางกฎหมาย” วรเจตน์กล่าว

กฤษฎีกาถือกำเนินมาตั้งแต่ปี 2476 หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง วรเจตน์เล่าว่า คนทำคลอดก็คือ ปรีดี พนมยงค์ ผู้ที่คาดหวังให้องค์กรนี้ทำหน้าที่คล้าย council of sing ของฝรั่งเศส แต่สุดท้ายก็ไม่ประสบผล (จะกล่าวถึงประวัติศาสตร์ในตอนท้าย) และค่อยๆ มีหน้าตาและบทบาทแบบกฤษฎีกาที่เราเห็นในปัจจุบัน โดยมีจุดเปลี่ยนสำคัญ คือ การรัฐประหาร

วรเจตน์ให้ภาพใหญ่ว่า รัฐประหาร 2549 มาพร้อมกับความพยายามขยายบทบาทของนักกฎหมาย และบทบาททางกฎหมายขยายออกไปมากขึ้น ผ่านคอนเซปต์ ‘ตุลาการภิวัตน์’ เห็นชัดที่สุดเมื่อศาลมีบทบาทในการแก้วิกฤตทางการเมือง ในด้านหนึ่งย่อมเป็นการสถาปนาอำนาจของนักกฎหมายอย่างมากในสังคมไทย

“จริงๆ แล้วอำนาจของนักกฎหมายเพิ่มขึ้นมากทีหนึ่งแล้วตอนรัฐธรรมนูญ 2540 เมื่อมีองค์กรอิสระ เราต้องไม่ลืมว่าในด้านหนึ่งองค์ความรู้เราก็ไม่มากพอ ระบบแบ่งแยกอำนาจยังไม่แข็งแรง แต่มีองค์กรเหล่านี้เต็มไปหมด มีคนอยากเป็นตำแหน่งพวกนี้เต็มไปหมด เงินเดือนเยอะ มีอัฐบริขาร วิธีคิดหรือตำแหน่งแห่งที่บางอย่างในระบบการแบ่งแยกอำนาจก็ยังไม่ชัด แต่มันก็เกิดขึ้นมา พร้อมๆ กับการเกิดขึ้นในเวลาต่อมาของพรรคไทยรักไทยด้วย มันมีอะไรบางอย่างประจวบกันในทศวรรษ 2540 ตอนนั้นกลไกทางรัฐธรรมนูญก็เอื้อต่อการบริหาร ประกอบกับได้เสียงค่อนข้างเยอะจึงสามารถทำนโยบายใหญ่ต่างๆ ได้ แต่ในขณะเดียวกันก็ขัดแย้งกับอีลีท กฎหมายจึงถูกเอามาเป็นเครื่องมือมากขึ้น เขาก็ต้องหานักกฎหมายเก่งๆ เข้าไปทำงาน เรียกในภายหลังว่า ‘เนติบริกร’ มันเป็นชั่วโมงทองของนักกฎหมายมหาชน ซึ่งมันมีไม่กี่คน มีไม่เยอะในตอนนั้น”

“วิกฤตทางการเมืองช่วงปี forty eight-49 สุดท้ายล้มรัฐบาลทักษิณไม่สำเร็จ แต่ใช้ต้นทุนทางกฎหมายเยอะมาก คุณต้องทำให้เลือกตั้งเป็นโมฆะ หลายเรื่องเหตุผลทางกฎหมายไม่ได้เลย ต้องให้ กกต.ลาออก โดยที่ก่อนหน้านั้น กกต.มีคดี ไม่ได้ประกันตัว สุดท้ายยังล้มไม่ได้ก็ต้องใช้ทหาร อาจไม่มีการวางแผนเป็นพล็อตใหญ่จากใคร แต่ละส่วนทำของตัว แต่มันนำไปสู่ปลายทางนี้ และทิศทางมันก็จะเริ่มเปลี่ยน”

วรเจตน์มองว่า ความขัดแย้งทางความคิดการเมืองในช่วงเวลานั้น ‘ลึก’ มากและแทรกเข้าสู่ทุกวงการ และเชื่อว่าย่อมไม่เว้นแม้แต่กฤษฎีกา

“การเมืองมันแตกแยกมากและลามไปทุกวงการ ความแน่ใจว่าคนทำงานจะทำงานอย่างมืออาชีพ ผมว่ามันน้อยลง แม้กระทั่งอาจารย์ ความเห็นหลายอย่างเมื่อต้องตีความกฎหมายบางทีมันเลยไม่ได้เป๊ะตามหลักวิชา ปัจจัยพวกนี้มันแทรกเข้าไปจริงๆ ในวงการกฎหมายบางเรื่อง แต่เราไม่รู้หรอก เวลาเขียนคำสั่ง คำวินิจฉัยอะไรออกมา ทุกอย่างมันถูกคัด ถูกเลือก ถูกใช้ประโยคที่เหมาะสมหมดแล้ว ในทุกวงการมันเป็นหมด”

ประธานกฤษฎีกานั่งยาวไม่มีวาระ กรรมการต่ออายุได้เรื่อยๆ

อย่างไรก็ตาม การมีความคิดทางการเมืองเช่นไรอาจไม่สำคัญนัก หากยังคงมีความเป็นมืออาชีพ แต่การอยู่ในตำแหน่งยาวนาน โดยธรรมชาติย่อมสร้าง ‘เครือข่าย’ ได้โดยปริยาย

สำหรับตัวกรรมการกฤษฎีกานั้น  ครม.จะเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ นำขึ้นทูลเกล้าฯ มีวาระ 3 ปี แต่สามารถต่อได้ไม่มีลิมิต ดังนั้นกรรมการกฤษฎีกาบางท่านอาจสูงอายุมาก

“อันนี้จะเรียกเป็นระบบอุปถัมภ์ไหม บางท่านเป็นกรรมการมานานมากๆ ถ้าท่านยังไม่เสีย ก็ตั้งต่อไปเรื่อยๆ นานไปก็จะกลายเป็นเครือข่ายขึ้นมา จะมีแต่ผู้อาวุโส ถ้าไปดูชื่อ ข้าราชการเกษียณเยอะมาก…อยู่นานก็มีความสัมพันธ์กันเป็นเครือข่าย มีทัศนะบางอย่างเหมือนกัน เมื่ออยู่ในบริบทที่การเมืองเข้มข้น เวลาให้ความเห็นก็จะมีบทบาทบางอย่างอยู่ แม้กระนั้นเมื่อดูโดยรวมก็ไม่มีอะไรแปลกไปเยอะ มันก็ยังทำงานของมันต่อไปได้ เพียงแต่จะบอกว่ามันจะเกิดเครือข่ายอีลีททางกฎหมายขึ้น”

เมื่อหันมองตัว ‘ประธานกรรมการกฤษฎีกา’ ซึ่งมีอยู่ 14 คณะ วรเจตน์กล่าวว่า หลังรัฐประหาร 2549 มีการตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ขึ้นมาและมีการแก้ไข พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อปี 2551 ใน 2 เรื่องสำคัญและอย่าง ‘ค่อนข้างเนียน’

1. การแต่งตั้งกรรมการกฤษฎีกา แต่เดิมทางสำนักงานจะเสนอไป ครม. แล้ว ครม.นำขึ้นทูลเกล้าฯ ของใหม่คือ สำนักงานคัดเลือกแล้วส่งชื่อไปที่ ‘ประธานกรรมการกฤษฎีกา’ แต่ละคณะเพื่อพิจารณาก่อน แล้วส่งนายกฯ เพื่อให้นายกฯ นำขึ้นทูลเกล้าฯ จะเห็นได้ว่า เริ่มมีการลดทอนอำนาจของฝ่ายการเมืองลง โยกมาอยู่ที่ตัวประธานคณะ
2. มาตรา 12 วรรคสุดท้าย ระบุว่า ความในวรรคหนึ่งมิให้นำมาใช้บังคับกับกรรมการกฤษฎีกาที่รับแต่งตั้งเป็นประธานกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคณะ

“นั่นแปลว่า ประธานกรรมการกฤษฎีกา ไม่ได้มีวาระ 3 ปี ผมพยายามหาดูว่ามีวาระกี่ปี ไม่เจอเลย แปลว่า ประธานกรรมการ 14 คน อยู่ไปจนกว่าจะสิ้นลมหายใจ”

เรื่องการดำรงตำแหน่งของกรรมการกฤษฎีกายาวนานแค่ไหน เท่าที่สืบค้นดู พบงานวิจัยของ TDRI เมื่อปี 2555 แม้จะเนิ่นนานแล้วแต่ก็อาจพอทำให้เห็นเค้าบางอย่าง โดยงานวิจัยระบุว่า ถ้าดูระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของกรรมการกฤษฎีกาจะพบค่าเฉลี่ยะอยู่ที่ 12 ปี โดย 33% ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 11-20 ปี, 19%  ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 5-10 ปี, 12% ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 20-30 ปี, 4% ดำรงตำแหน่งมาแล้ว 30 ปีขึ้นไป ส่วนกรรมการกฤษฎีกาที่ดำรงตำแหน่งมาแล้วน้อยกว่า 5 ปี มีสัดส่วน 32%

อายุ กรรมการกฤษฎีกาอยู่ในช่วง 61-70 ปีมากที่สุด คิดเป็น 49% , ช่วงอายุ 71-80 ปี คิดเป็น 22%, ช่วงอายุน้อยกว่า 60 ปี คิดเป็น 15% และช่วงอายุ 80 ปีขึ้นไป คิดเป็น 14%

จบการศึกษาจากสาขานิติศาสตร์มากที่สุด คิดเป็น 63%, สาขาเศรษฐศาสตร์/บัญชี/บริหารธุรกิจ และรัฐศาสตร์ คิดเป็น 12 % และ 8% ตามลำดับ, จบการศึกษาจากสถาบันการศึกษาด้านทหารและตำรวจ 7% และอื่นๆ อีก 10%

ต่อมาหลังรัฐประหาร 2557 วรเจตน์ยังชี้ให้เห็นว่า มีการแก้ไขกฎหมายอีกเรื่องคือ เบี้ยประชุม โดยตอนปี 2547 เคยแก้เรื่องเบี้ยประชุมกฤษฎีกาแล้วทีหนึ่ง กำหนดว่าถ้าเป็นข้าราชการอยู่แล้วและเป็นกฤษฎีกาด้วยให้เบี้ยประชุมครั้งละ 2,000 บาท ถ้าไม่ได้เป็นข้าราชการจะได้ 4,000 บาท ส่วนประธานได้เพิ่มอีก 1 ใน 4 หรือประมาณ 5,000 บาท ต่อมาในปี 2558 มีการแก้ให้กรรมการได้เบี้ยประชุมครั้งละ 4,000 บาทหากเป็นข้าราชการ หากไม่ใช่ข้าราชการจะได้ครั้งละ 8,000 บาท ส่วนประธานได้ครั้งละ 10,000 บาท

นอกจากนี้ยังมีคณะกรรมการเกิดใหม่อีกชุดหนึ่งคือ คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย เป็นการตั้งหน่วยงานใหม่รับเรื่องจากหน่วยงานต่างๆ ที่อยากจะให้ศึกษากฎหมายเพื่อแก้ไข ส่วนนี้ก็ได้เบี้ยประชุมเท่ากัน โดยที่กรรมการกฤษฎีกากับกรรมการพัฒนากฎหมายบางคนก็เป็นซ้ำกัน

“เรื่องเบี้ยประชุมค่อนข้างสูง ผมก็เข้าใจ ถ้างานเขามันสำคัญและมันยาก ก็ควรใส่ให้เขา แต่ที่ผมมีปัญหามากสุดคือ วาระของประธาน เราปล่อยให้มีตำแหน่งที่ไม่มีวาระแบบนี้ในระบบกฎหมายไม่ได้ หรือกระทั่งตัวกรรมการก็ต้องล็อคอายุขั้นสูงเอาไว้ เราไม่ควรปล่อยให้เกิดการรากงอกไปยาวๆ แล้วกลายเป็น authority ผู้ชี้ขาด กำหนดทิศทางทางกฎหมายของประเทศ ทรงอำนาจในการตีความ ผมเคยให้สัมภาษณ์ไว้นานแล้วว่า ผู้ทรงอำนาจตีความคือผู้ทรงอำนาจโดยแท้จริง เพราะการตีความนั้นมันมีผลบังคับจริงๆ มันก็คือกำหนดว่าประเทศเป็นยังไงได้เลยนะ กลายเป็นว่าอำนาจฝ่ายประจำทางกฎหมายมันเพิ่มมากขึ้น”

“รัฐประหาร 2 ครั้งหลังมันฝากรอยแผลในทางกฎหมายลึกกว่าที่เราคิด”

วรเจตน์ยังพูดถึงตำแหน่ง ‘เลขาธิการกฤษฎีกา’ ซึ่งอยู่มา 4 ปีแล้วแต่รัฐบาลอาจยังหาคนใหม่ไม่ได้ ตำแหน่งนี้เป็นตำแหน่งพิเศษ เพราะน่าจะเป็นตำแหน่งเดียวของหน่วยที่อยู่ใต้บังคับบัญชานายกฯ ที่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ

“ผมเดาเอาว่า ตำแหน่งนี้เป็นตำแหน่งสำคัญ เป็นตำแหน่งทางธุรการก็จริงแต่มีบทบาทในการเอาเรื่องหารือเข้าคณะนั้นคณะนี้ และเตรียมการสำหรับให้หน่วยนี้เหมือนธุรการของศาลปกครอง เขาเลยจะสร้างความชอบธรรมทางประชาธิปไตยให้มากหน่อย เขาไม่มีวาระตามกฎหมาย เป็นเหมือนข้าราชการประจำทั่วไป แต่เหมือนเป็นวาระที่เป็นที่เข้าใจกันว่าให้อยู่ 4 ปีแล้วต้องเปลี่ยนคน บางคนขึ้นตำแหน่งอายุน้อย อย่างคนปัจจุบันรับตำแหน่งอายุ 50 ปีต้นๆ เร็วมาก เพราะช่วงมันขาด ตอนตั้งศาลปกครองมันมีการโอนบุคลากร ไปอยู่ฝั่งสำนักงานศาลปกครองเยอะ แล้วต่อมาก็ไปเป็นตุลาการศาลปกครองกันไป”

อย่างไรก็ดี วรเจตน์เห็นว่า กฤษฎีกามีข้อดีที่ตัวสำนักงานไม่ได้ใหญ่เทอะทะ บุคลากรไม่มาก และพอจะทำงานเป็นหลักในทางกฎหมายได้ดีกว่าหน่วยอื่น

กรณี ‘กิตติรัตน์’ สะท้อนอำนาจที่อ่อนแอของฝ่ายการเมือง

กรณีล่าสุด เป็นตัวอย่างที่น่าหยิบยกมาสนทนา นั่นคือ การตีความคุณสมบัติของ ‘กิตติรัตน์ ณ ระนอง’ ที่กระทรวงการคลัง โดยกรรมการสรรหาส่งชื่อเข้าชิงตำแหน่งประธานบอร์ดแบงก์ชาติ พร้อมๆ กับคู่ชิงจากฝั่งธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ท่ามกลางเสียงคัดค้านมากมาย อดีตผู้ว่า ธปท.หลายคนและนักเศรษฐศาสตร์หลายร้อยเข้าชื่อต่อต้าน ท้ายที่สุดมีการส่งเรื่องไปยังกฤษฎีกา สื่อมวลชนรายงานว่า เรื่องนี้พิจารณาโดย 3 คณะคือ คณะที่มีชัย, วิษณุ, บวรศักดิ์ เป็นประธาน และสุดท้ายถูกตีตกเพราะขาดคุณสมบัติ

เมื่อถามความเห็นวรเจตน์ เขาดูลำบากใจในการให้ความเห็นอยู่บ้างเพราะไม่ได้เห็นเอกสารทางการในเว็บไซต์กฤษฎีกา (ในขณะให้สัมภาษณ์ – ปัจจุบันมีความเห็นเผยแพร่ในเว็บไซต์แล้ว เป็นบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 1712/2567) ทั้งที่ปกติจะเปิดเผยและนำขึ้นอย่างเป็นระบบอยู่ตลอด

“เรื่องลับมันก็พูดยาก ถ้าต้นทางตีลับมา กลายเป็นว่าที่จะพึ่งได้คือ สื่อบางสำนัก เขาได้มายังไง แหล่งข่าวนี้ต้องระดับอยู่ในที่ประชุม ถ้าไม่ใช่ก็ไม่มีทางจะได้ routine ขนาดนั้น

“เท่าที่ดูประเด็นข้อกฎหมาย เรื่องนี้แปลก ประธานบอร์ดแบงก์ชาติมันผ่านคณะกรรมการสรรหา ขออนุญาตเอ่ยนาม มีอาจารย์สถิตย์ ลิ่มพงศ์พันธ์ุ เป็นประธาน ซึ่งผมคิดว่าประธานชุดนี้ดูอย่างดี คนที่อยู่ในกรรมการสรรหาหลายคนก็เป็นนักกฎหมายชั้นอ๋องเหมือนกัน ผมว่าเขาดูดีแล้วว่าไม่ขาดคุณสมบัติโดยตัวบท แต่เราต้องเข้าใจว่าตัวคุณกิตติรัตน์มีแรงต้านเยอะ อาจเรียกได้ว่าเป็นโจทก์เก่าตั้งแต่สมัยคุณทักษิณ

“เคสของคุณกิตติรัตน์ เท่าที่ดูข้อกฎหมาย ผมเห็นด้วยกับความเห็นของคณะกรรมการสรรหาว่าวินิจฉัยถูกแล้ว ที่แบงก์ชาติถามมาแล้วกฤษฎีกาตอบ เหมือนเป็นการเอาพฤติกรรมมาประกอบ จริงๆ มันต้องเห็นตัวเต็ม เอาพฤติกรรมมาดูแล้วชี้ว่าขาดคุณสมบัติ ถามว่าความเห็นกฤษฎีกาอันนี้ผูกพันรัฐบาลให้ต้องทำตามไหม ไม่ผูกพัน มันเป็นแค่ความเห็น สมมติผมเป็นรัฐมนตรีคลัง ผมเอาความเห็นที่คณะกรรมการสรรหาเขาสรรหาแล้วอย่างถูกต้องนำเข้า ครม. ขึ้นทูลเกล้าฯ ไป ทำได้ไหม-ได้ ความเห็นกฤษฎีกาไม่ได้ผูกพัน เขาเป็นที่ปรึกษาไม่ได้เป็นเจ้านายรัฐบาล และไม่ใช่ศาลด้วย

“ในทางกฎหมายไม่ผูกพัน แต่เวลาเราดูกฎหมายมันไม่ขาดกับการเมือง ถึงแม้ผมจะเป็นนักกฎหมาย จะใช้ไปตามหลักเลย แต่ผมเข้าใจว่าเวลาเกิดเรื่องขึ้นมาจริงๆ มันมีอะไรมากไปกว่านั้น เราไม่สงสัยว่าทำไมพรรคการเมืองที่เป็นแกนนำรัฐบาลตอนนี้กลับมาใช้บริการของ อ.วิษณุ เครืองาม ทั้งที่ความจริงท่านก็ป่วย แล้วท่านก็ไม่รับตำแหน่งรองนายกฯ ด้วย เพราะมันมีอะไรหลายอย่างที่ต้องการคนที่เจนศึกสงคราม แล้วงานพวกนั้นมันมี protocol เกี่ยวพันกับราชสำนักอีก มีขั้นมีตอนที่คุณต้องทำ ต้องเห็นโครงสร้างในระบบราชการทั้งหมด ต้องมีประสบการณ์มากพอ ต้องรู้จักคนในระดับหนึ่ง รัฐบาลไม่มีคนแบบนี้

“อีกด้านหนึ่งก็จะทับซ้อนกัน เพราะอยู่ในกฤษฎีกาด้วย คนคนหนึ่งความสัมพันธ์ในแต่ละอัน หลายแบบ หลายระนาบ เวลาที่เราพูดถึงเรื่องความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา จริงอยู่ไม่มีผลผูกพันรัฐบาล แต่รัฐบาลจะกล้าไหม รัฐบาลในสภาวะแบบนี้ ไม่ว่าใครก็ต้องถอย ดังนั้น ความเห็นบางอันไม่มีผลผูกพันในทางกฎหมาย แต่มีผลจริงในทางการเมือง ทางปฏิบัติ

“โดยสรุป ความสูงขึ้นของ (บทบาท) กฤษฎีกาตอนนี้มาจากความมั่นคงของประธานและกรรมการ ดำรงตำแหน่งได้นาน เอาออกไม่ได้ เขาสามารถสรรหากรรมการใหม่เข้าไปเติมได้ ส่วนฝ่ายการเมืองบอกว่าคุมตัวสำนักงาน แต่สำนักงานกับตัวกรรมการก็ใกล้กันอยู่ แล้วเขาก็ขาดคน ในช่วงระยะเวลา 9 ปี รัฐบาลกลับมาในทางบริหาร คนที่จะรู้จักในฝ่ายประจำมันหายไปหมด

“ดังนั้น ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาในบางกรณีมันแทบจะเป็นอย่างนั้นเลย ทั้งที่ความจริงอาจไม่ถูก แต่มันเป็นอย่างนั้น นี่คือการเพิ่มขึ้นของบทบาทคณะกรรมการกฤษฎีกาอย่างมีนัยสำคัญ มันไม่ได้เพิ่มเพราะมีกฎหมายเขียนอะไรหรอก แต่บริบทรัฐประหาร 2 ครั้ง รัฐบาลผสม บริบทซึ่งพร้อมจะมีคนชงให้” วรเจตน์ให้ความเห็น

รอฝ่ายการเมืองเข้มแข็งเพียงพอที่จะแก้ไข

“ข้างหน้าสิ่งที่ฝ่ายการเมืองต้องทำ คุณต้องรื้อเรื่องนี้ที่กฤษฎีกา แต่ว่ารัฐบาลอำนาจไม่พอ ตอนนี้ปัญหาของเรามันย้อนแย้งหลายอย่าง รัฐบาลไม่มีคนที่ทำเรื่องพวกนี้โดยตรง คนที่อย่างน้อยพรรคการเมืองเห็นว่าควรมาทำเรื่องพวกนี้ แต่ผมประเมินว่าเขาไม่ทำ เพราะมันกระเพื่อมในกลุ่มอีลีททางกฎหมายเยอะมาก

“มันมีการเขียนกฎหมายแบบนี้ ประธานเป็นได้ตลอดชีวิต มันถูกไหม แล้ว ครม.เขาไม่ได้ไปมีส่วน มันถูกไหม คุณกำลังจะสร้างอะไรที่เป็นฝ่ายประจำที่กึ่งๆ เป็นองค์กรอิสระหรือเปล่า

“รัฐบาลคุณประยุทธ์อยู่มา 9 ปี มันมากพอที่คนที่ขึ้นมาระดับอธิบดี ปลัดกระทรวง จะถูกหล่อหลอมมาจาก 9 ปีนี้ เราอาจไม่ต้องคิดถึง perspective ในทางการเมืองของเขาก็ได้ มันไม่ง่ายสำหรับรัฐบาลที่เข้ามาแล้วเจอกับฝ่ายประจำที่แข็ง จะเปลี่ยนต้องเจอแรงต้าน

“ปัญหาตอนนี้ส่วนใหญ่เราไม่เชื่อประชาชน ไม่ให้เขาปกครองตัวเขาเองผ่านการเลือก ผมไม่ได้จะลดทอนความเชี่ยวชาญเฉพาะทางหรือกลุ่มอีลีท ไอ้ฝ่ายการเมืองก็ต้องถูกดึง หรือถูกถ่วงอยู่ แต่มันถ่วงแบบที่ขาดเลยไม่ได้ ยังไงฝ่ายการเมืองเขาอยู่ชั่วคราว ได้ mandate จากประชาชน เขาต้องรับผิดชอบ ถ้ามีรัฐบาลที่อยู่ได้ยาวนิดหนึ่งเขาถึงจะทำเรื่องพวกนี้ได้ ผมมองว่าเรื่องวงการกฎหมายไทยมันใช้เวลานานกว่าจะแก้ได้ จนกว่าคุณจะมีรัฐบาลที่มีความเข้มแข็งและมี will และ convince คนได้ว่าอันนี้มันไม่ถูก คุณสามารถต่อสู้กับอีลีทกลุ่มนี้ได้ บางทีผมก็คิดว่าต้องรอให้หมดเจเนอเรชันอันนี้ไปหรือเปล่า

“ผมสนับสนุนฝ่ายการเมืองมากกว่า คิดอย่างนี้มาตั้งแต่ไหนแต่ไรแล้ว เพราะเขาได้ mandate มาจากประชาชน ต้องให้เขานำ ถามว่า นักการเมืองบางคนมันไม่ได้เรื่องเลย มันก็มี คุณต้องทำใจ แต่มันเปลี่ยนได้ไง แต่บางคนมาก็อาจทำให้ฝ่ายประจำอ่อนตัวลงได้ แม้มักเจอข้อหาทันทีว่าแทรกแซงฝ่ายประจำ ถ้าฝ่ายการเมืองไม่ดี มันมีกลไกของศาลอยู่ แต่ศาลต้องระวัง ไม่ใช่ว่าคุณเข้าไปจนเขาทำงานไม่ได้ เพียงเพราะคุณไม่เห็นด้วยกับนโยบาย ปัญหาคือคุณไม่ได้เป็นรัฐบาลไง ผมก็ไม่ได้เห็นด้วยกับรัฐบาลทุกเรื่อง แต่ไม่ว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย เขาก็รับผิดชอบผ่านกลไกทางการเมืองไง

“ตอนนี้มันจะเกิดพรรคการเมืองหลายพรรค แล้วจะทำให้การบริหารจัดการมันยากเพราะต้องมีการประนีประนอมระหว่างพรรคการเมือง ใครก็มองว่าเลือกตั้งปี 70 พรรคการเมืองก็จะเป็นรัฐบาลผสม เราจะไม่มีพรรคการเมืองพรรคเดียวอีกแล้ว เราจะไม่เห็นแบบรัฐบาลทักษิณตอน 2548

“เวลาทำระบบต้องปลูกฝังหลักการ แล้วกลไกถ่วงดุลอำนาจต้องแข็งพอ ถ้าศาลคุณเป๋ไปมาก นิติบัญญัติ บริหาร ต้องถ่วงได้ ต้องออกอำนาจตัดอำนาจได้”

นั่นคือ มุมมองของวรเจตน์ที่เห็นว่าการยกเครื่องคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือกระทั่งทำให้ 3 อำนาจหลักได้ดุลกันมากขึ้นนั้น…​เป็นงานยาก ยาว และดูเหมือนยังไม่เห็นทางสำเร็จในระยะเวลาอันใกล้

ประวัติศาสตร์กฤษฎีกา หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง

กฤษฎีกา ท่านได้แต่ใดมา? คือคำถาม และต่อไปนี้คือเลคเชอร์ของศาสตราจารย์ด้านกฎหมายมหาชนที่จะให้ภาพรวมทั้งหมดของการก่อกำเนิดและการเปลี่ยนแปลง

คณะกรรมการกฤษฎีกา มีกําเนิดมาจากไอเดียของประเทศฝรั่งเศส อันที่จริงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีการตั้ง ‘สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน’ ในสมัยรัชกาลที่ 5 คล้ายเลียนแบบมาจากองค์กรในยุโรป ให้คําปรึกษากฎหมายและอื่นๆ กับประมุขของรัฐ แต่หน่วยงานนี้ก็อยู่ได้เพียงประมาณ  20 ปี ผลงานมีไม่มากและเลิกรากันไปในที่สุด ต่อมาในรัชกาลที่ 6 ตั้ง ‘กรมร่างกฎหมาย’ ขึ้นภายใต้กระทรวงยุติธรรม

การเปลี่ยนแปลงสําคัญที่สุดเกิดขึ้นหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ผู้นำฝ่ายพลเรือนของคณะราษฎรคือ ‘ปรีดี พนมยงค์’ ผู้ประศาสน์การมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองถือว่าเป็นบุคคลสําคัญ เพราะจบกฎหมายจากฝรั่งเศส คุ้นเคยกับระบบที่มีการให้คําปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล การวินิจฉัยคดีที่รัฐพิพาทกับเอกชน มีการผลักดันจนออกกฎหมายฉบับหนึ่งเรียกว่า พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีตรา โดยต้องการให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีภาระหน้าที่ 2 อย่าง

คําว่า ‘คณะกรรมการกฤษฎีกา’ มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า Council of Verbalize ปัจจุบันยังเป็นชื่อที่ใช้อยู่ แปลตรงตัวคือสภาแห่งรัฐ แต่เราเรียกว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา สภาแห่งรัฐในฝรั่งเศสมีพัฒนาการมายาวนาน มีภาระหน้าที่หลักอยู่ 2 อย่าง อย่างแรก คือ ให้คําปรึกษาทางกฎหมายกับรัฐบาล ตรวจร่างกฎหมาย อย่างที่สอง คือ การตัดสินคดีที่เป็นคดีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน ที่เราเรียกว่า ‘คดีปกครอง’

เพราะฉะนั้น สภาแห่งรัฐ (Conseil d'État) ในฝรั่งเศสจึงมี 2 ฟังก์ชั่น ซึ่งเราจะเข้าใจยากมากเลยเพราะว่ามันอยู่ใน ‘ฝ่ายบริหาร’ ด้านหนึ่งให้คําปรึกษากฎหมายแก่รัฐบาล อีกด้านหนึ่งเป็นศาลปกครอง แต่ไม่ได้เป็นฝ่ายตุลาการ ที่เป็นแบบนี้เพราะพัฒนาตามประวัติศาสตร์ของฝรั่งเศส ทุกวันนี้ส่วนที่ตัดสินคดีในสภาแห่งรัฐเขายังไม่ได้ถือเป็นราชการฝ่ายตุลาการ แต่เป็นราชการพลเรือน อย่างไรก็ดี ตัวตุลาการได้รับความประกันความเป็นอิสระ ไปสั่งเขาในการตัดสินคดีไม่ได้

ในมุมของคนจบจากเยอรมนีซึ่งมีการแยกองค์กรตุลาการขาดจากฝ่ายบริหารย่อมรู้สึกประหลาดนิดหนึ่ง แต่หากศึกษาพัฒนาการในทางประวัติศาสตร์ เราจะเข้าใจว่ามันเป็นผลพวงของฝรั่งเศสหลังปฏิวัติใหญ่ปี 1789 คณะปฏิวัติไม่อยากให้ศาลเดิมที่มีอยู่มายุ่งเกี่ยวกับการบริหารการแผ่นดิน เพราะตุลาการก็ล้วนเป็นขุนนาง จึงออกกฎหมายตัดอํานาจศาลยุติธรรม ห้ามมิให้ยุ่งเกี่ยวกับงานบริหารราชการแผ่นดิน ฉะนั้นในงานบริหารราชการแผ่นดินเลยมีองค์กรใหม่ขึ้นมา คือสภาแห่งรัฐนี่เอง แล้วก็วิวัฒนาการมาจนกลายมาเป็นศาลปกครองเต็มรูป

“เล่าเรื่องนี้เพื่อช่วยเห็นแบ็กกราวนด์ของท่านผู้ประศาสน์การปรีดีว่า ท่านได้เดียนี้มา สิ่งที่ท่านต้องทําก็คือ ทํายังไงให้เวลาประชาชนพิพาทกับรัฐ เช่น รัฐออกคําสั่งมาแล้วละเมิดสิทธิกระทบสิทธิให้เขาเสียหายสามารถฟ้องคดีได้ ท่านก็เลยตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นมาในปี 2476  เพียงแต่ว่าตอนแรกส่วนที่ตัดสินคดียังทําไม่ได้ เพราะขาดความพร้อมเรื่องบุคลากร ก็เลยมีแต่ส่วนที่ตรวจร่างกฎหมายให้คําปรึกษากฎหมายกับรัฐบาลก่อน  ส่วนการตัดสินคดีปกครองถ้าทำได้เมื่อไรให้ไปออกกฎหมายอีกทีหนึ่ง

“แต่เหมือนพอจะตั้งศาลปกครองขึ้นมาในแบบฝรั่งเศส ฝ่ายศาลยุติธรรมเขาคัดค้าน ให้เหตุผลว่ามันทําให้ศาลแยกออกเป็นหลายศาล เขาไม่คุ้นเคย…ดังนั้น หากประชาชนมีคดีพิพาทกับเจ้าหน้าที่รัฐก็จะเป็นคดีแพ่งประเภทหนึ่งไป เมื่อก่อนนักกฎหมายไม่รู้จักคดีปกครอง ซึ่งก็มีคดีแบบนี้อยู่บ้างแต่ไม่ค่อยเยอะ คําตัดสินของศาลยุติธรรมบางเรื่องก็ดี เป็นหลักกฎหมายที่โอเค แต่ว่าเขาค่อนข้างจํากัดบทบาทของตัวเอง นอกจากนี้เราก็ไม่ได้เตรียมบุคลากรรองรับความรู้ตามกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะยิ่งกฎหมายปกครอง

“วิชากฎหมายปกครอง พอมันไม่มีศาลปกครอง มันไม่เกิดการพัฒนาในคลังความรู้ ผมมีความเห็นเป็นส่วนตัวว่า ผลจากการนี้ทําให้ความรู้ในทางกฎหมายปกครอง รวมทั้งรัฐธรรมนูญด้วยค่อนข้างนิ่งเป็นเวลาหลายสิบปี เพราะไม่มีคนเรียน ไม่มีคดี สรุปก็คือว่ามันทําไม่ได้ เพราะว่าเวลาจะตั้งศาลปกครอง จอมพล ป. ก็เคยพยายามจะทําแต่ก็เฟล

“ผมพูดอยู่เสมอเลยว่าหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง คณะราษฎรแทบจะไม่ได้แตะอะไรอํานาจตุลาการเลย ลองนึกถึงอายุของผู้ประศาสน์การปรีดีตอนนั้น 32 ปีเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นนักกฎหมายหนุ่ม จะทําอะไรแต่ละทีคุณเจอพวกพระยาเต็มไปหมดเลย ขนาดทํารัฐธรรมนูญถาวร 2475  ยังเป็นหัวเดียวกระเทียมลีบ แล้วมันทําให้ไม่ได้มีการเปลี่ยนไอเดียของพวกผู้พิพากษาตุลาการ”  วรเจตน์กล่าว

ในเวลาต่อมาก็เกิดความขัดแย้งขึ้น เพราะกฤษฎีกาตั้งขึ้นจากไอเดียแบบฝรั่งเศส  แต่ฝั่งพิจารณาคดีปกครองเกิดขึ้นไม่ได้ ติดล็อกเรื่อยมา รัฐบาลไหนจะทําศาลปกครองก็มีอันล้ม จนปี 2522  จึงเริ่มขยับให้มีกรรมการกฤษฎีกาที่ให้คําปรึกษากฎหมายรัฐบาล กับอีกฝั่งหนึ่งเรียกว่า ‘กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์’ ซึ่งจะรับเรื่องร้องทุกข์ของประชาชนคล้ายๆ ศาลปกครอง กรรมการนี้จะเรียกหน่วยงานและประชาชนมาไต่สวน กึ่งๆ เหมือนเป็นศาล แล้วทําความเห็นเสนอนายกฯ เพื่อให้นายกฯ สั่งการ ใช้อํานาจบริหารโดยไม่ยุ่งกับศาล แต่หากคดีใดฟ้องฟ้องศาลแล้วเขาก็ไม่รับ

ทำเช่นนี้มาโดยหวังว่าวันหนึ่งความเห็นกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะมีผลบังคับโดยตัวมันเองแบบเดียวกับฝรั่งเศส แต่ก็ไม่เกิดขึ้นเลย เพราะศาลยุติธรรมต่อต้าน

จนจุดเปลี่ยนเกิดขึ้นอีกครั้งในการทำรัฐธรรมนูญ 2540 มีการตัดสินใจตั้งศาลปกครองขึ้นในรัฐธรรมนูญ ไม่ได้เอาแบบฝรั่งเศสแล้ว เพราะตั้งขึ้นเป็นองค์กรตุลาการเต็มรูป เพียงแต่ว่าอิทธิพลของกฎหมายฝรั่งเศสในทางกฎหมายปกครองบ้านเรามันค่อนข้างเยอะ

ฉะนั้นหลัง 2540 กฤษฎีกาจึงก็ทําแต่เรื่องร่างกฎหมายกับให้คําปรึกษากฎหมายแก่รัฐบาล ซึ่งแต่เดิมก็ทำหน้าที่เงียบๆ ไม่ได้มี affect อะไรมากนัก ตําแหน่งกรรมการกฤษฎีกาถือเป็นตําแหน่งสําคัญในทางกฎหมาย เพราะเป็นเหมือนมันสมองทางกฎหมายแก่รัฐบาล แต่รัฐบาลก็ไม่ได้เข้าแทรกแซงอะไร เวลาที่ประชุมกันก็มีอิสระในการแสดงความคิดเห็นทางกฎหมาย

อันที่จริง หน่วยงานต่างๆ ก็มีนักกฎหมาย มีนิติกรของตัวเอง วรเจตน์เห็นว่า หากมีความแข็งแรงพอ หลายเรื่องไม่ต้องถามกฤษฎีกา แต่เรื่องนี้เป็นปัญหาการอบรมบ่มเพาะทางกฎหมายโดยรวมด้วย เพราะนักศึกษากฎหมายเรียนจบปริญญาตรีไป อาจจะยังทำร่างกฎหมายไม่ได้ ร่างกฎกระทรวงไม่เป็น เนื่องจากไม่มีการสอนกันในมหาวิทยาลัย จึงเป็นปัญหาหลักสูตรในมหาวิทยาลัยที่เน้นเรียนกฎหมายทางวิชาชีพเป็นหลัก กฎหมายแพ่ง-กฎหมายอาญาเป็นแกน กฎหมายมหาชนน้อยกว่า วิชาที่เอาไปใช้จริงๆ เช่น การตีความสัญญา การร่างกฎหมาย การตีความกฎหมายเป็นวิชาเลือก