ประชาไทชวนทำความเข้าใจและไล่เรียงการเดินทางจากทวิภาคีสู่กลไก

ประชาไทชวนทำความเข้าใจและไล่เรียงการเดินทางจากทวิภาคีสู่กลไกระหว่างประเทศภายใต้ UNCLOS ของไทยและกัมพูชาว่ามีความเป็นไปอย่างไรบ้าง

ระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งทั่วไปพ.ศ. 2569 พรรคภูมิใจไทยชูนโยบาย ‘ยกเลิก MOU44’ ทันที เป็นการมองกันว่านี่คือการเล่นกับความรู้สึกชาตินิยมของคนไทยจำนวนมากที่ยังอารมณ์ค้างจากการปะทะเมื่อปีก่อน ท้ายที่สุดนายกฯอนุทิน ก็ชนะการเลือกตั้ง

ในจังหวะนี้เอง กัมพูชาให้สัตยาบันรับรองอนุสัญญา UNCLOS 1982 อนุสัญญานี้จึงเริ่มมีผลบังคับใช้กับกัมพูชาตั้งแต่ 8 มีนาคม ที่ผ่านมา ทำให้ทั้งสองประเทศอยู่ภายใต้กติกาเดียวกันแล้ว (UNCLOS 1982 เริ่มบังคับใช้กับไทยมาตั้งแต่ปีพ.ศ. 2554)

UNCLOS 1982 คืออนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล ที่กำหนดหลักเกณฑ์ระหว่างประเทศเกี่ยวกับทะเล ไม่ว่าจะเป็นในการแบ่งเขตทางทะเล รวมไปถึงกลไกในการแก้ปัญหาเมื่อรัฐต่างๆ เกิดความขัดแย้งทางทะเล เช่น กรณีพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลไทย-กัมพูชา

ตัวบทกฎหมายในอนุสัญญาจะมีผลบังคับใช้กับประเทศใด ประเทศนั้นต้องมีการให้รับรองเข้าผูกพันตามสนธิสัญญาหรือที่เรียกกันว่า “การให้สัตยาบัน“ แบบที่กัมพูชาเพิ่งทำไป ดังนั้น หากเกิดอะไรขึ้น กลไกภายใต้ UNCLOS จะถูกหยิบมาใช้ได้ทุกเมื่อ เพราะทั้งคู่ยอมรับแล้ว

จังหวะเหมาะเจาะพอดีกับที่ไทยประกาศเรื่องการใช้กลไกใน UNCLOS มาเป็นกติกาในการเจรจาแทน MOU44 แต่ในตอนนั้นไทยระบุแค่กรอบกว้างๆ เป็นการตั้งรับอย่างดี แต่หากอนุมานจากท่าทีของไทยที่ผ่านมา ไทยย้ำถึงการเจรจาสองฝ่ายกับกัมพูชามาโดยตลอด (ซึ่งนี่ก็เป็นส่วนหนึ่งของกลไกตาม UNCLOS) แต่หารู้ไม่ว่าการประกาศกว้าง ๆ แบบนี้จะย้อนกลับมาสร้างความปั่นป่วนให้ไทยเอง

เมื่อไทยประกาศแบบนี้แล้ว กัมพูชาก็ไม่น้อยหน้า ตอบโต้ด้วยการประกาศเปลี่ยนมาใช้กลไก UNCLOS เป็นทางเลือกหลักทันที ในจุดนี้จึงดูเหมือนทั้งสองประเทศเห็นตรงกัน

กลับมาฝั่งไทย หลังที่ประชุม ครม. มีมติไฟเขียวยกเลิก MOU44 เซอร์ไพร์สใหญ่สะเทือนทำเนียบ ฯ ตามมาติด ๆ เมื่อฮุนมาเนต นายกฯ กัมพูชาชิงประกาศต่อสาธารณะว่าจะใช้ ‘กระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation)’ นับเป็นครั้งแรกเช่นกันที่กล่าวถึงกระบวนการดังกล่าว

นักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายระหว่างประเทศหลายคนงงเป็นไก่ตาแตก (และอาจจะรวมไปถึงรัฐบาล) ว่าไทยที่เคยแม้กระทั่งส่งผู้แทนไปร่วมยกร่างอนุสัญญากฎหมายทะเลในยุคแรกๆ นั้นไม่รู้ข้อกฎหมายขนาดนี้ได้อย่างไร จึงปล่อยให้กัมพูชาเดินเกิมรุกอย่างหนักได้แบบนี้

การประนอมภาคบังคับเป็นหนึ่งในกลไกของ UNCLOS เป็นการนำบุคคลที่สาม นั่นคือ “คณะกรรมาธิการการประนอม” เข้ามาในการเจรจา ขั้นตอนคือคู่กรณีสามารถยื่นขอเปิดใช้กลไกนี้ฝ่ายเดียวได้เลย ด้วยการทำหนังสือแจ้งอีกฝ่ายไป ไม่จำเป็นต้องรอให้อีกฝ่ายยินยอมแต่อย่างใด ถ้าอีกฝ่ายไม่เข้าร่วม ก็ไม่ส่งผลให้กระบวนการหยุดชะงักไป

คำถามต่อมาคือแล้วไทยต้องเข้าร่วมไหม? ปัญหานี้ต้องย้อนไปตอนที่ไทยแถลงไว้ว่าไม่ยอมรับอำนาจศาลในการชี้ขาดปัญหาการแบ่งเขตทางทะเล ตามข้อ 298 หรือที่เรียกกันว่า “การตั้งข้อสงวน” ซึ่ง UNCLOS ให้สิทธิรัฐสามารถทำได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า รัฐที่ตั้งข้อสงวนต้องยอมรับกระบวนการตามตอนที่ 2 ของภาคผนวก 5 นั่นคือ “การประนอมภาคบังคับ”

การตั้งข้อสงวนของไทยในครั้งนั้น จึงมาพร้อม ๆ กับหน้าที่ที่จะต้องเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับเมื่อเกิดปัญหา ดังนั้นแล้ว คำตอบคือ ไทยต้องเข้าร่วม

ตามกระบวนการประนอมภาคบังคับ ไทยและกัมพูชาต้องเสนอชื่อกรรมาธิการประเทศละ 2 คน รวมเป็น 4 คน และทั้ง 4 คนก็จะไปเลือกประธาน 1 คน เพื่อตั้งองค์คณะขึ้นมา ดังนั้น บุคคลที่สามในที่นี้ไม่ใช่ “ใครก็ไม่รู้” การเปิดโอกาสให้ทั้งสองมีส่วนร่วมในการคัดเลือกจึงเป็นขั้นแรกของการสร้างความเชื่อมั่นเพื่อให้เกิดความเป็นกลางของคณะกรรมาธิการนั่นเอง

กระบวนการนี้มีความแตกต่างจากศาลและอนุญาโตตุลาการที่ผลคำตัดสินเป็นการชี้ขาดและมีผลผูกพันรัฐทั้งสองแบบที่เราเห็นกันมาแล้วในกรณีคำตัดสินปราสาทเขาพระวิหาร

คณะกรรมาธิการไม่ได้มีหน้าที่แก้ปัญหาให้ แต่มีหน้าที่หาวิธีให้ทั้งสองประเทศหันหน้ามาพูดคุยกันเพื่อหาทางออกที่ยอมรับได้ทั้งสองฝ่าย และคณะกรรมาธิการจะออกเป็นรายงานภายใน 12 เดือน โดยอิงจากประเด็นในการพูดคุยที่ทั้งสองเห็นตรงกันและเห็นแย้งกัน

ในรายงานยังมีข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการซึ่งจะไม่ผูกพันแบบคำตัดสินศาล หน้าที่ของทั้งสองประเทศต้องกลับไปพูดคุยทำข้อตกลงกันเองต่อโดยอิงจากตัวรายงานดังกล่าว

คำถามต่อมาที่จะเกิดขึ้นคือ แล้วถ้าได้รายงานออกมาแล้วก็ยังตกลงกันไม่ได้อีกจะทำยังไง? UNCLOS ระบุว่า ให้ทั้งคู่ไป “ศาล” แต่การไปศาลในที่นี้ต้องมาจากความสมัครใจที่จะจูงมือกันไปขึ้นศาล ไม่สามารถยื่นไปฝ่ายเดียวได้ ดังนั้น ถ้าหากทั้งสองอยากจบปัญหา ไม่อยากให้ถึงศาล ยังไงเสียก็ต้องกลับมา ‘ร่วมกันหาทางออก’ ให้ได้ ซึ่งเป็นการหาทางลงที่เจ็บน้อยที่สุดแล้วในเวลานี้

การประกาศของกัมพูชาสร้างความระส่ำระสายให้ไทยอยู่ไม่น้อย และออกจะผิดจากที่ฝ่ายไทยได้คาดหมายไว้ เพราะนี่คือเอาบุคคลที่สามเข้ามาในการเจรจา ซึ่งไทยไม่อยากให้เป็นแบบนั้น แถมยังเป็นกระบวนการที่ไทยมีหน้าที่ต้องเข้าร่วมด้วย

ไทยมีความพยายามที่จะเบรกกระแสนี้จากฝั่งกัมพูชา โดยออกมาสวนกลับว่ากัมพูชาข้ามขั้นตอน ต้องเจรจาทวิภาคีกันก่อน พร้อมเรียกความมั่นใจภายในประเทศกลับมา และย้ำว่าไทยเตรียมไว้ทุกอย่างแล้วและจะไม่เสียเปรียบอย่างแน่นอน

แต่ก็ไม่ทันเสียแล้ว กัมพูชาใช้สถานะสมาชิกป้ายแดงของUNCLOS มัดมือชกส่งหนังสือขอเริ่มการประนอมภาคบังคับ พร้อมทั้งเสนอรายชื่อผู้ประนอมฝ่ายกัมพูชา 2 คน ได้แก่ ปีเตอร์ ทักโซ-เยนเซน เอกอัครราชทูตเดนมาร์ก ฌอง-มาร์ค และทูเวนิน นักกฎหมายและนักวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศ

ฝ่ายไทยได้ตั้งโต๊ะชี้แจงทูตต่อการเคลื่อนไหวล่าสุดของกัมพูชา ไทยยังคง ‘ไม่เห็นด้วย’ กับการเข้าสู่กระบวนการโดยไม่ได้หารือทวิภาคีกันก่อน อย่างไรก็ตามฝ่ายไทยเตรียมความพร้อมในเรื่องนี้ไว้แล้ว

ท่าทีของไทยจึงดูสะเปะสะปะ เพราะเริ่มแรกนายกฯบอกว่ายกเลิก MoU44 เพราะการเจรจาไม่คืบหน้า โดยจะเจรจาใหม่เพื่อหาข้อตกลงแทนที่ MoU44 แล้วพอท่าทีล่าสุดออกมาแบบนี้ ก็เลยเกิดคำถามว่า แล้วตอนนั้นจะยกเลิก MoU44 ทำไม เพราะถึงจะไม่มีความคืบหน้าแต่ก็ไม่ได้สร้างความขัดแย้งที่รุนแรงขึ้นมาเพิ่ม

แต่ไม่ว่าจะยังไง เมื่อเรื่องเดินมาจนถึงจุดนี้แล้ว นักวิชาการหลายคนก็มองว่าการเข้ากระบวนการนี้ก็ไม่เสียหาย เพราะจะได้สะสางปัญหาที่ค้างคามาหลายสิบปี ไทยต้องเข้าไปต่อสู้ตามกระบวนการ เข้าไปกำหนดประเด็นให้ชัดเจน นี่คือทางที่ไทยจะแก้เกมได้

ขั้นตอนหลังจากนี้สิ่งที่ฝ่ายไทยทำได้คือการเตรียมเสนอชื่อผู้ประนอม 2 คน ภายใน 21 วันนับแต่กัมพูชาแจ้งมา ซึ่งน่าจะได้เห็นรายชื่อกันในเร็ว ๆ นี้